哈尔滨市森林防火管理办法
黑龙江省哈尔滨市人民政府
哈尔滨市人民政府令
（第６５号）
《哈尔滨市森林防火管理办法》已经２００１年３月１３日市人民政府第７８次常务会议通过，现子发布，自２００１年４月１日起施行。
市长 王宗璋
二００一年三月二十八日
哈尔滨市森林防火管理办法
第一条 为有效预防和扑救森林火灾，保护森林资源，维护生态平衡，根据《中华人民共和国森林法》、国务院《森林防火条例》和《黑龙江省实施〈森林防火条例〉办法》等有关规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本市行政区域内森林防火的管理。
第三条 森林防火工作实行预防为主，积极消灭的方针，推广和运用预防、扑救森林火灾的先进科学技术。
第四条 森林防火工作实行各级人民政府行政领导负责制。市长、县（市）长、乡（镇）长，对本辖区内的森林防火工作实行统一领导、统一部署、统一指挥、统一检查。
林区各部门、单位应当在所在地人民政府统一领导下，实行部门和单位领导森林防火负责制。
第五条 市人民政府设立森林防火指挥部，负责全市森林防火的组织协调和检查监督工作。
县（市）人民政府设立的森林防火指挥部，负责本辖区内的森林防火工作。
市、县（市）森林防火指挥部下设办公室，办公室设在同级林业行政主管部门，负责森林防火日常工作。
第六条 森林防火基础设施建设年度计划由市、县（市）森林防火指挥部编制，报同级人民政府批准后，纳入国民经济和社会发展计划。
第七条 森林防火经费政府投资部分应当纳入财政预算。森林经营单位应当按照省的有关规定提取森林防火基本建设费。
森林防火经费和森林防火基本建设费应当专款专用，不得掷作他用。
第八条 林区内的企事业单位，应当成立森林防火组织，在所在地人民政府的统一领导下，做好本系统、本单位的森林防火工作。
林区乡（镇）人民政府和企事业单位应当组织居民、职工订立防火公约，严格控制野外火源。
第九条 行政区与行政区、行政区与施业区、施业区与施业区交界处的森林防火工作，由有关人民政府负贡组建森林防。火联防组织，确定联防区域，制定联防制度，落实联防措施。
第十条 森林防火区划分为一级防火区、二级防火区，
一级防火区是指自然保护区、商品用材林区、风景游览区、特种用途林地、千亩以上的有林地和距林缘１０００米以内的区域，
二级防火区是指—级防火区以外的成片林地和距林缘５００米以内的区域。
第十一条 县（市）人民政府应当按照当地森林资源分布情况，划分一级防火区、二级防火区，设置标志牌，落实森林防火责任单位和责任人，并报市森林防火指挥部备案。
第十二条 设在森林防火区内的森林公园、渡假村等旅游娱乐场所和商服网点，在开业前应当按照所在地森林防火指挥部的要求，建立防火组织，落实隔离带等各种防火措施，配备必要的防火设施和设备。
第十三条 全市森林防火期，春季为３月１５日至６月１５日，秋季为９月１５日至１１月１５日；森林防火戒严期，春季为４月１５日至５月２５日，秋季为１０月１日至１０月３０日。
在森林防火期内，县（市）人民政府可以根据当地实际情况划定戒严区，对戒严区实《亍封禁，并报市森林防火指挥部备案。
森林防火期和森林防火戒严期内，县（市）森林防火指挥部应当组织在森林防火区内设置明显的防火警示标志。
第十四条 在森林防火期内，应当严格遵守下列规定：
（一）禁止携带火种进入森林，禁止野外吸烟；
（二）在一级防火区和刘’居民区、油库、贮木场、电站等有严重火灾威胁的区域，禁止一切野外用火；
（三）在二级防火区禁止烧荒、点篝火、烧香烧纸、野外烧烤；五级风以上的天气，禁止一切野外用火；
（四）因特殊需要在一级防火区进行生产性用火的，应当经县（市）森林防火指挥部或者其授权的单位批准，领取生产用火许可证。经批准进行生产性用火的，应当有专人负责，事先开好防火隔离带，准备扑火工具，有组织地在三级风以下的天气用火，严防失火；
（五）进入森林防火区的人员，应当持有当地县（市）森林防火指挥部或者其授权的单位核发进入森林防火区的证明；
（六）外地进入森林防火区的人员实行谁接待，谁负责其安全防火宣传教育和控制火源；
（七）在森林防火区禁止使用枪械狩猎，确需进行爆破、勘察和施工等活动应当报经省森林防火指挥部或者其授权的单位批准，并采取相应的防火、扑火措施。
第十五条 森林防火期，在森林防火区作业和通过森林防火区的各种机动车辆，必须安设防火装置，严防漏火、喷火和机车闸瓦脱落引起火灾。行驶在森林防火区的旅客列车和公共汽车．司乘人员应当对旅客进行防火安全教育，严防旅客丢弃火种。
在森林防火区野外操作机械设备的人员，应当遵守防火安全操作规程并配备灭火机具，严防失火。
第十六条 县（市）人民政府应当组织推广和应用物候点烧技术，开展计划烧除工作。
第十七条 森林防火戒严期内，在森林防火区严禁一切野外用火，对可能引起森林火灾的机械和居民生活用火，应当按照规定加强管理。
第十八条 进入森林防火期，当地人民政府应当组织公安干警、护林员、民兵进行武装搜山清林，对未经批准进入森林防火区的人员和虽经批准进入森林防火区但无控制火源措施的人员，一律清出森林防火区：
第十九条 县（市）人民政府应当组织有关单位有计划地进行森林防火基础设施建设：
（一）按照每座了望塔平均了望面积１万至４万公顷的标准，设置火情了望塔；
（二）有林地在１万公顷以上的林场配备１０台以上风力灭火机，有林地在１万公顷以下的林场配备８台以上风力灭火机，并按需要配齐森林防火宣传、指挥、运输等专用车辆及通讯设施；
（三）建立森林防火物资储备仓库，修筑森林防火与生产相结合的道路；
（四）利用河流、湖泊等自然条件和以铁路、公路为依托，以及采取人工营造防火林带等方法规划建设防火隔离带；
（五）在林区的城镇、村屯、学校、贮木场、油厍、电站、重要物资仓库、营房和森林公园、渡假村内的房屋周围，园地制宜地开设５０米至２００米宽的防火隔离带；
（六）按照专业扑火队伍建设标准，坚持平时生产和训练相结合，进行专业扑火队伍建设。
第二十条 森林防火专用车辆、机具和设备，应当精心管护，不准调作他用。防火期结束后，应当进行全面检查、维修、保养，封存入库，保持完好，保证森林防火需要。
第二十一条 任何单位和个人不得故意毁坏森林防火设施和设备。
第二十二条 市、县（市）人民政府应当组织有关部门充分利用各种宣传工具和各种有效形式，经常性地开展森林防火宣传教育，普及森林火灾的预防和扑救知识。
第二十三条 气象部门应当根据森林防火的要求，做好森林火险天气监测预报工作，特别要做好高火险天气预报工作。报社、广播电台、电视台等新闻单位，应当及时发布森林火险天气预报和高火险天气警报。
第二十四条 任何单位和个人发观森林火灾，应当立即扑救，并及时向当地人民政府或者森林防火指挥部报告。当地森林防火指挥部接到报告后，应当及时组织扑救，并逐级上报，不得拖延时间，更不得假报、漏报、隐瞒不报。
第二十五条 扑救森林火灾，由当地森林防火指挥部统一组织，负责火场指挥。接到扑火命令的单位和个人必须服从调动和指挥。
第二十六条 森林火灾扑灭后，对火灾现场必须全面检查，并留有足够人员看守火场，彻底清理火场余火，经当地人民政府或者森林防火指挥部检查验收后，方可撤出看守人员。
第二十七条 扑火经费和森林火灾的调查处理、统计，按照国务院《森林防火条例》和《黑龙江省实施〈森林防火条例〉办法》的有关规定执行。
第二十八条 林业行政主管部门和森林防火指挥部应当加强森林防火工作检查，对有森林火灾隐患的单位，责令限期改正、消除隐患。
第二十九条 对在森林防火工作中做出贡献的单位和个人，由市、县（市）人民政府按照《黑龙江省实施〈森林防火条例〉办法》的有关规定给予奖励。
第三十条 对违反本办法规定有下列行为之一的，由市、县（市）林业行政主管部门责令改正，并按照下列规定处罚：
（一）森林防火期内携带火种进入森林或者在野外吸烟的，处以５０元罚款；
（二）森林防火期内在—级防火区和对居民区、油库、贮木场、电站等有严重火灾威胁的区域擅自野外用火，或者五级风以上的大风天在二级防火区野外用火，未造成损失的，处以１００元罚款；
（三）森林防火期内在二级防火区烧荒、点篝火、烧香烧纸、野外烧烤未造成损失的，处以５０元罚款；
（四）森林防火期内未经批准擅自进入森林防火区的，处以３０元罚款；
（五）森林防火期内在森林防火区使用枪械狩猎或者未经批准进行爆破、勘察和施工的，处以５０元罚款；
（六）森林防火期内在森林防火区通过或者作业的机动车辆和机械设备，其驾驶或者操作人员违反防火安全规定的，处以５０元罚款；
（七）故意毁坏森林防火设施、设备的，应当赔偿损失，并处以２００元以上５００元以下的罚款；
（八）接到扑火命令，不服从扑火指挥部的指挥或者调度，对单位处以１００罚款，对责任人处以３０元罚款；
（九）有森林火灾隐患，在限期内未消除的，对单位处以５０元罚款，对责任人处以２０元罚款。
第三十一条 违反本办法规定应当给予治安管理处罚的，由公安机关按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十二条 各级人民政府行政领导和林区企事业单位主要负责人不履行森林防火责任制，玩忽职守，徇私舞弊，给国家和人民利益造成损失的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十三条 森林防火管理工作人员应当依法加强森林防火的监督管理，不得玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊；
违反本条前款规定的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十四条 当事人对行政处罚决定不服的，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第三十五条 罚款使用的票据和罚款的处理，按照国家和省的有关规定执行。
第三十六条 本办法自２００１年４月１日起施行。
我国现行行政处罚体制存在的弊端及改革思路
胶州市工商行政管理局 高长玉
我国现行行政处罚体制主要是由具有行政处罚权的行政机关和被依法授权、委托组织组成，原则设置集中体现在现行的《行政处罚法》中，而《行政处罚法》实际上也是对我国现行行政处罚体制的一种妥协。当然，它为了解决当前行政处罚过程中暴露出来的一些弊端也采取了一些改革，如确立了实施行政处罚的主体资格制度、相对集中行政处罚制度、罚款决定和罚款收缴相分离制度，但实施效果并不明显，而且还重新暴露出来一些新的弊端，具体而言：
一、执罚机关庞杂、职能交叉的现象仍没有改变，而且还被披上一层合法的外衣。
为了表述方便，我们将具有行政处罚权的行政机关或被依法授权、委托的组织成为执罚机关。在现行《行政处罚法》中，虽然单设了专门一章对行政处罚的实施机关作了规定，但对现行的执罚机关混乱的现状并没有从根本上予以改变，一些原先从事执罚职能的不合法组织通过规章委托，又变相的取得了执罚权，从过去的不确定法律地位摇身一变又成为合法的执罚组织。据统计，我国约80%的法律、90%的地方性法规和全部行政法规、规章都设立了行政处罚权，由此产生了数量庞杂的执罚部门，具体有公安、海关、工商、税务、卫生、质量技术监督、烟草、医药、盐业、农业、林政、交通、路政、渔政、海事、教育、民政、邮政、电信等等诸多部门，执罚队伍过多过滥，造成大盖帽满天飞，老百姓形容为“几十顶大盖帽，管着一顶破草帽”。由于执罚队伍庞杂，不可避免的造成职能交叉、重叠。对某些违法行为，由于执法风险大，利益小，导致执罚部门互相推诿、踢皮球；对某些含金量高的违法行为，执罚部门又相互争权，竞相处罚。同时，由于执罚部门过多，又在某些部门形成执法人员数量不足的形象，执罚活动靠搞突击执罚、联合执法来完成执法任务，以应付上级的检查。
《行政处罚法》第十六条虽然规定国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但因为该法律条款非强制性条款，每个执罚部门必然片面强调自身职能的重要性和专业性，肯定不愿轻易得将自己的执罚权交由其他部门行使，这样，执罚部门庞杂的现象就不可能从根本上得到改变。而且随着法律、法规和规章的不断增加，一些新的执罚部门就会不断出现，执罚队伍将更加混乱。
二、行政处罚决定权交由行政机关行使，是导致行政权力极度膨胀的重要根源之一。
行政处罚是对公民或组织人身、财产、行为的限制和剥夺，是一种惩罚权，应属司法权的范畴。而我国现行行政处罚体制是在过去计划管理体制下逐步形成的，过分强调了行政权威，而忽视了国家权力分权制衡的原则，一些行政机关借助历史机遇，获取大量的行政处罚权，通过多年的苦心经营，不进行政职权遍布公法领域，而且还将触角逐步伸向私法领域，一行政权力干预公民或组织之间的平等主体之间的私权纠纷。
行政机关千方百计争夺行政处罚权，一方面是为了表明自己部门的重要性，确保自己在历次政府机构改革中能够保住一席之地，这也是政府机构改革似乎走不出膨胀-----精简-----再膨胀-----再精简的怪圈的一个重要原因。另一方面，拥有行政处罚权也能给部门自身带来一定的经济利益。我国现有行政执法部门的经费名义上是执行收支两条线，但真正落实的仅是少数。大多数执罚部门经费短缺，必须靠上级财政部门的罚款返还来弥补。更有一些执罚部门的经费实行自收自支，靠直接坐支罚款收入来维持。这种财政保障体制就必然导致了趋利执法和自费执法的现象，一些部门不是重在纠正违法行为，而是罚款了事。有的部门甚至希望、鼓励当事人违法，因为这样才能有钱可罚，由此形成了“养违法”的现象。如某地公安派出所为罚款创收，竟然招聘卖淫女做诱饵，钓嫖客来嫖娼，创造了执罚机关执罚创收的奇闻。利益的趋势只能驱使行政机关更加愿意滥用行政处罚权，总是千方百计的保留和争取更多的行政处罚权，从而引发行政权力的再度膨胀。
三、现有行政权力不能满足行政处罚的需要，起不到真正惩罚违法，纠正违法，保护第三人合法权益的目的。
现有行政机关的大部分行政权力是与其行使宏观调控、社会管理和公共服务等职权相匹配的，劝导性、指导性较强，法定强制力相对司法权而言比较弱。目前，除公安、海关等少数行政执法机关拥有对人、对物的行政强制权外，其他机关一般不具有这种行政强制权。而现行行政处罚过程中，又不能没有上述权力的保障。诸如现行行政除案件的相对人作伪证；向行政机关提供假证；拒不提供有关材料、信息；拒绝行政机关检查；拒绝接受行政执法机关的行政调查等诸多现象，在现有行政处罚体制中运用现有行政权力都不可能合法有效的予以解决，寻求司法支持又缺乏可操作性法定程序，导致行政执法人员或采取非法手段行使行政权，或渎职、失职不作为。这两种做法都是对法治社会的一种践踏。要改变这种状况，必须对现有体制进行彻底改革。
我国现有行政处罚案件有相当多的都和第三人权益受到侵害相联系。第三人希望国家在对违法行为进行处罚的同时，能够使自己受侵犯的权利得到救济。显然，这种救济最终还需司法权来保障。而我国现有行政保护制度中，如商标权保护、消费者权益保护、治安案件人身伤害赔偿等，虽然赋予相应行政机关在进行行政处罚的同时，可以对涉及民事赔偿的部分一并做出处理，但并没有法律最终强制力。而且，一些行政机关担心引起行政诉讼，也不愿意履行这部分职权，使这类法律规定形同虚设。
而且，现行行政处罚程序所设置的一般程序，诸如立案、调查、内部法制核审、处罚告知、听证、决定处罚、强制执行、行政复议、行政诉讼等程序繁琐，虽然耗费大量政府资源，反而很难达到预期目的。
我们知道，行政执法体制必须符合国家权力分工制衡与协作的原则要求，必须体现国家意志的唯一性、强制性和有效性。我国目前的政府机构改革虽然蕴含着较为深刻的制度创新思想与举措，但仍是一种过渡性的改革，其直接目的不过是在于解决目前较为突出的矛盾，具有头痛医头，脚痛医脚的性质，而缺乏前瞻性与预防性。法律体制改革必须具有前瞻性，行政处罚体制改革也同样如此。是体制改革迁就于行政处罚现状，还是行政处罚改革适应时代的发展，确实是一个值得考虑问题。我们应该借鉴包括西方法制社会在内的所有人类文明成果，结合我国实际，与世俱进，建立一套新的能够适应现代法制社会要求的行政处罚体制，而不是修修补补，应付了事。具体而言：
一、将现有执罚部门适当集中，仅赋予其当场行政处罚权和一般程序调查权、行政处罚建议权。除公安、海关、税务部门外，其他部门执法权全部合并，统一交由各级人民政府行使。根据我国宪法和各级人民政府组织法的规定，各级人民政府是国家行政机关，享有包括行政执法权在内的国家行政权力。但实际上各级政府的执法权力都分散到政府的各部门手中，造成部门林立，权力分散。行政处罚体制改革就是要还完整行政权与政府。将行政处罚案件调查权与决定权分离，是按照行政权与司法权分工原则，将行政处罚决定权从现有行政权力中剥离出来。
考虑到目前违法行为大部分属于性质轻微的状况，可以授权行政机关行使相对人没有异议的当场处罚权，但仅限于案件事实简单清楚，不需要另行调查取证，仅处以警告或一定数额以下的罚款的行政处罚。除此之外，行政机关只能依法对违法行为进行行政调查，并提出行政处罚建议。
二、专门成立行政法院，由其行使行政处罚决定权、行政强制措施决定权、行政处罚强制执行权。依托现有人民法院的行政庭，单独成立行政法院，由行政法院的行政法官根据行政机关的申请，针对违法行为签发行政调查令，行政执法人员持行政调查令对违法行为人或组织进行强制性的行政调查，必要时可以申请行政法官签发行政强制措施令，对涉案物证进行查封、扣押。由于一切活动都是由行政法官决定，既保证了司法权对行政权的时时监督，又赋予了行政调查行为的权威性。违法相对人的一切拒绝、阻挠调查行为都可被视为是妨碍司法行为而受到追究，从而解决了现行行政处罚手段过软的弊端。行政法院通过对行政机关收集的证据和处罚建议的审查，听取违法相对人的陈述和申辩，独立行使行政处罚决定权。对行政法院做出的处罚决定，只有违法行为人可以上诉。逾期不上诉的行政处罚决定即发生法律效力，违法行为人必须履行，拒不履行的，由行政法院强制执行。
三、行政处罚案件的起诉权由县级以上人民政府法制机构行使。县级以上人民政府法制机构仅负责诉讼程序的操作，不参与行政调查取证，代表国家对行政处罚案件向行政法院提起诉讼。
对现有行政处罚体制的改革，由于涉及到行政权、司法权的重新分配，牵扯到许多部门的利益，肯定会有很大的阻力。但这应是我们今后改革的方向。我们应当先从理论上、思想上掀起一场大讨论，百家争鸣、百家齐放，使之更加完善，然后以法律的形式予以确立。只有断然废除一切不合理的体制，重新确立一套完善、科学的运作制度，才会使政府在管理社会和经济事务中发挥更大的作用。
参考文献
1、胡锦光著《行政处罚研究》 法律出版社
2、应松年主编《行政法学新论》 中国方正出版社
3、钟明霞《我国行政处罚法的缺陷分析》（《法学》杂志1998年第4期）
4、黄坚宏、吴建依《关于行政法基本原则的再思考》（《法学研究》1999年第6期）
