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新形势下加强山区基层检察队伍建设的思考

陈汉高


　　队伍建设是检察工作永恒的主题，抓好队伍建设，是做好检察工作的基础和组织保证。目前，基层检察院队伍素质整体是好的，能够忠于党，忠于国家，忠于人民，忠于法律，经得起党和人民考验，但是我们的队伍素质和执法水平仍存在与科学发展观不相适应的地方。如何适应形势发展需要，与时俱进，科学发展，持续发展，加强队伍建设，建设一支符合科学发展观要求的新型基层检察队伍是摆在基层院的一大课题。

一、当前山区基层检察队伍的现状

　　检察机关重建三十年来，各级检察机关认真履行宪法赋予的法律监督职责，依法打击各类刑事犯罪，查办和预防职务犯罪，加大诉讼监督力度，积极服务党委政府的中心工作，为经济社会平稳发展作出了重大贡献。但是，人民群众和社会各界对检察机关加强法律监督公正执法的期望越来越高，检察机关面临更加繁重的任务，检察队伍面临更加严峻的考验。与经济社会发展相比，与党和人民要求相比，与履行法律监督职责的需要相比，检察队伍还有很多不相适应的地方：

1、高学历、复合型人才稀缺，队伍素质整体偏低

　　目前，山区基层检察院既有理论水平又有丰富实践经历的高素质人才稀缺，既有某一方面专业特长，又具有其他方面业务特长的复合型人才稀缺。我院检察队伍从重建初的七拼八凑的“杂牌军”不断向学历正规化、知识专业化迈进。特别是自国家实行公务员考试以来，新招录干部人员知识水平、能力不断提高， 2004年起更是将新进人员的学历提高到本科学历。然而，我院地处经济欠发达地区的山区检察院，经济待遇差，难于吸引优秀人才。一方面，我院至今没有一个双学位、硕士以上高学历人才，难与经济发达地区一个基层检察院有多名研究生相比。现有的干部中，仅有三名干警具有全日制大学本科学历，其他是通过远程教育、函授、电大等在职教育的方式取得大专、本科学历，队伍素质整体起点较低。另一方面，我院法律专业人才占绝大多数，却没有专家型人才，同时还紧缺既精通法律、又精通财会、心理学、经济学、建筑学等学科的复合型人才。随着社会经济不断发展，新型犯罪不断出现、高科技、高智商犯罪不断出现，对检察人员的要求也不断提高，人才缺乏将成为制约我院检察工作科学发展的瓶颈。

2、极个别干警宗旨意识不强，工作积极性不高，上进心不强

　　检察队伍整体上能够严守检察官职业道德，忠于党，忠于国家，忠于法律，全心全意为人民服务，维护公平正义，为民执法，树立检察机关的公信力，但是客观地分析，极个别干警受到不良社会思想的影响，全心全意为人民服务的观念淡薄，立检为公，执法为民思想不牢固。表现在：强调工作积极性与工资福利挂钩，纯精神奖励难以调动积极性；工作责任心不强，只求过得去，不求过得硬；学习流于形式，应付了事，有口无心；对群众的冷暖疾苦漠不关心；对自己减压，不从严要求，标准偏低等。

3、知识更新慢，继续教育少

　　目前，基层院本身无力承担正规的继续教育、培训，而上级检察机关的培训侧重于院领导、部门负责人，大部分干警毕业后少有机会参加各项业务培训，或者进行继续教育，有的干警工作了十几年都没有参加过上级组织的培训、专题业务知识讲座，导致干警的知识陈旧，跟不上知识更新速度。

4、执法观念陈旧，工作被动，创新意识不强

　　个别单位执法思想比较落后，执法主动性不够，等案上门思想严重，主动发现线索的能力较差；创新意识不强，工作上老套套，固步自封。特别是面对不断 “创新”的职务犯罪手段，常常束手无策，有举报，有犯罪事实，拿不下，办不准。自身不过硬，导致法律监督的胆魄不大，不敢碰硬，工作力度不够，亮点不多，特色不多。

二、存在问题的主要原因

　　只有摸清了队伍状态，才能有的放矢地开展队伍建设工作。笔者认为，影响当前队伍建设的主要原因有如下几个方面。

1、地区经济落后，财政困难，制约了各项检察工作的开展

　　我院地处省级贫困县，县财政困难，办案经费严重不足，严重制约了工作的开展。一是吸引人才难，留住人才难。我院吸引人才的优势没有，高学历、专家型、复合型人才不愿意到山区发展，导致在进人的第一关上，山区基层检察院人员的学历、专业水平上就输给发达地区检察院一大截。二是单位和干警无力进行继续教育和业务培训。继续教育、培训教育落后是山区基层检察院的普遍现状。单位因为经济紧张无法进行自身正规培训，如与高校联办，“送出去”到大学培训，或者“请进来”让大学教授进行一天以上的讲课，而只能采取上一堂知识讲座、以会代训等形式进行简单的业务培训，由于时间短，效果较差。干警因经济困难也无法筹资进行高层次的自我继续教育。如近三四年来，上级检察院、梅州市委都十分关心干部的继续教育、学历教育问题，想办法与有关高校协商，为干部提供在职研究生教育，并出台了许多优惠政策，但是我院至今没有一人报名参加，原因是无法承受一年一万多元的学费，只能望研兴叹。三是影响干警工作积极性。工资待遇低，影响了干警工作的积极性。

2、继续教育“断水”，培训教育成效不大，知识更新速度跟不上时代发展步伐

　　随着经济社会的快速发展，新的法律法规政策不断出台，旧的法律法规修改不断，知识更新速度加快，但是基层干警的知识更新速度却显得较慢，与经济社会发展速度、法律法规更新不同步，影响了执法思想，办案质量，制约了工作的开展。加上以前，检察机关出现对干警的培训教育、继续教育不够重视的地方，或者只重视反贪、刑检等几个主要业务部门轻其他业务部门的现象。有些部门多年未组织培训；在一些培训中，只培训部门负责人，难于做到全员培训，培训的方式、时间、效果也不尽人意，如以会代训，“旅游”培训等，致使干警固有的水平难于适应形势发展要求，视野不开阔，思想不解放，工作机构、方法不创新，知识陈旧，跟不上不断发展的执法要求，与科学发展观不适应。

3、个别干警缺乏工作责任心

　　个别干警工作责任心不强，要求偏低，工作甘居中下游，不争先进，执法中怕得罪人，当老好人，不敢碰硬，不善碰硬。表现在：职务犯罪发现难，立案难，判决难；队伍素质不上去，管理松散，群众反映强烈的问题久拖不决等。这与个别领导的思想观念、管理水平、责任心有很大关系，归根结底是理想信念不坚定，执法思想有偏差，政治意识、宗旨意识、责任意识、服务意识、大局意识不牢固，排头兵精神不落实，工作方法陈旧的表现。

4、个人发展空间有限，实惠少

　　真正的人才，他看重发展空间。政治上，基层检察院级别低、编制有限，加上检察人员与政府、党群或其他部门的交流较少，人员流动性差，编制空缺少，导致干警个人上升空间不大。有的地方基层院的正副检察长都是从上面直接下放的，而上级检察机关从下级院选拔优秀人才到上级院工作的机制还不健全，导致基层院干警想进步、上升的空间更加狭少。政治前途有限，很多人辛苦工作了一辈子也就是混个正股级、副科级。经济上，检察机关吃地方财政饭，干警工资福利全受制于当地财政，贫困山区的干警经济收入只有经济发达经济的六分之一或更少。如我院干警的收入基本上在1300元至2000元之间，在物质价格飞涨的今天，只能维持基本生活，处在温饱线上。而深圳等经济发达经济，干警月收入近万元，对比之下，严重影响了干警干事创业的积极性，许多干警都想往外发展，只要有机会就想办法调出去，有的宁愿脱下心爱的检察制服，走上律师等其他道路，一些地方干警只要通过国家司法考试就往外走。这种现象已经严重制约了贫困地区检察机关发展，出现检察官断层现象。政治、经济上的“实惠”少，导致留人才难，吸引人才难，人才思迁。

三、新形势下加强基层检察队伍建设的几点意见

　　队伍建设是检察工作的灵魂。抓好新形势下山区基层检察工作，首先要抓好队伍建设。队伍建设要针对性强，措施有力，笔者就如何建立一支坚强有力、作风优良、业绩突出的检察队伍，谈谈个人的一些粗浅看法。
案情

2012年3月，许某因自己从事生产经营的厂房年久失修，遂决定将原厂房推倒，欲翻建成6层住宅楼。此后，许某未经任何部门审批，进行翻建，已经建成一层主体。某国土资源局发现许某擅自建房后决定立案查处，认为许某建房违反了我国土地管理法第四十三条的规定，属非法占地。根据土地管理法第七十六条的规定，国土资源局于6月6日对许某作出如下处罚：责令退还非法占用的土地；没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施；按每平方米3元的标准进行罚款共3780元。许某不服国土资源局的行政处罚，提起了行政诉讼，请求法院撤销国土资源局的行政处罚决定。

法院在审理中查明，2012年6月5日，某城乡规划局以许某建房未办理《建设工程规划许可证》，违反了我国城乡规划法第四十条的规定，属违法行为。城乡规划局依据城乡规划法第六十四条，对许某作出《拆除通知》，限许某自接到通知3日内自行拆除建筑物，否则将依法予以强制拆除。该《拆除通知》在许某提起不服国土资源局的行政诉讼案件时已经生效。许某在诉讼中诉称，城乡规划局已经对其建房行为作出了处理，国土资源局不能重复处理。国土资源局辩称，国土资源局依法查处许某非法占地，事实清楚，法律依据充分，结果适当，请求法院维持。


分歧

一种意见认为，许某翻建房屋的行为违反了土地管理法第四十三条的规定，属于违法占地，国土资源局依法对其作出处罚决定并无不当。至于城乡规划局对许某作出的《拆除通知》是由于许某的建房行为违反城乡规划法的相关规定所致，与国土资源局的处罚并不矛盾，二者均系依法作出，又不违反行政处罚法第二十四条的规定，所以不能以城乡规划局的决定影响国土资源局的决定为由撤销国土资源局对许某的处罚。

另一种意见认为，国土资源局对许某的处罚违反了一事不再罚的原则，其处罚的第二项“没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施”与城乡规划局作出的拆除违法建筑的决定相冲突，客观上形成了二者不能同时得到执行的尴尬局面。由于城乡规划局的拆除决定在先，因此，国土资源局作出的行政处罚违反了一事不再罚原则，对国土资源局作出的行政处罚应当撤销。


评析

该案涉及一个法理学上的概念，即一事不再罚原则。一事不再罚原则是指对于违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实给予两次以上的处罚。该原则作为行政处罚的一个基本原则，目的是在于体现过罚相当，防止行政机关重复处罚，保护行政管理相对人的合法权益。我国的行政处罚立法虽然没有明确确立一事不再罚原则，但行政处罚法第二十四条明确规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。该规定虽只针对罚款类处罚，但它却涵盖了对同一个违法行为不得进行同种类处罚的基本内容，使法理学上的一事不再罚原则狭义成为补充处罚原则，即对同一个违法行为除行为罚以外不得给予同种类处罚。

就本案而言，城乡规划局对许某作出的《拆除通知》是依据城乡规划法的相关规定作出的，它名为《拆除通知》，实质上也是一种行政处罚，具备了行政处罚的基本要件，由行政执法机关依法作出，其处罚的内容是拆除建筑。按照上述原则，国土资源局就不能再对建筑物作出处罚，否则，国土资源局对违法建筑物作出的任何处罚对于拆除建筑物都是无意义的。本案中，国土资源局在城乡规划局作出《拆除通知》后又作出的处罚决定第二项是没收违法建筑，这样，就产生了不同执法主体作出的同类罚。对于一个建筑物，不同行政机关作出了两种根本无法同时得到执行的行政处罚不仅是荒谬的，也是违反行政法的基本原则即一事不再罚原则的。据此，国土资源局作出的该项处罚应当给予撤销。对于许某的非法占地行为，国土资源局作出的责令退还非法占用的土地、罚款等处罚决定属于补充处罚，法律依据充分，国土资源局是有权作出的。

综上，笔者认为，根据行政处罚法第二十四条规定，结合行政法学的基本理论，适用一事不再罚原则应把握以下三个方面的涵义：同一行政机关对行为人同一违法行为不得给予两次及以上的处罚；不同机关依据不同理由和法律规范对行为人同一违法行为不得给予两次及以上同种类的行政处罚；违法行为已受到刑罚后，除法律规定或特殊情况外，不得再给予行为人行政处罚。以上三个方面内容互为前提，互为补充，缺一不可。


（作者单位：河南省焦作市中站区人民法院）