宁夏回族自治区城市节约用水管理办法
宁夏回族自治区人民政府
宁夏回族自治区城市节约用水管理办法
宁夏回族自治区政府
第一章 总则
第一条 为了加强城市节约用水的管理，保护和合理开发、利用城市地下水，根据《中华人民共和国水法》和国务院批准发布的《城市节约用水管理规定》，结合我区实际，制定本办法。
第二条 凡在我区城市规划区内，使用公共供水和自建供水设施的单位和个人，均应遵守本办法。
第三条 城市实行计划用水和节约用水。
第四条 自治区城乡建设厅主管全区城市节约用水工作，业务上受自治区水行政主管部门的指导。
自治区其他有关部门按照自治区人民政府规定的职责分工，负责本行业的节约用水管理工作。
各行署、市、县（区）人民政府城市建设行政主管部门和有关行业行政主管部门，根据职责分工，负责本行政区域内城市节约用水管理工作。
第二章 机构与职责
第五条 各级城市建设行政主管部门应当设立城市节约用水管理机构，具体负责城市节约用水管理工作。
第六条 自治区城市节约用水管理机构的主要职责是：
（一）贯彻执行国家和自治区关于城市节约用水和城市规划区地下水管理方面的法律、法规及规章；
（二）编制全区城市计划用水和节约用水发展规划和年度计划，监督各城市计划用水和节约用水计划的实施；
（三）对各城市计划用水和节约用水工作进行业务领导和技术指导；
（四）负责节水型城市标准的制定和评审工作；
（五）负责全区城市规划区内地下水的开发、利用和保护；
（六）开展城市节约用水科学技术研究，组织交流节约用水先进经验，推广节水型设备和器具。
第七条 各城市节约用水管理机构的主要职责是：
（一）贯彻执行有关城市节约用水和城市规划区地下水管理的法规、规章及行政措施，负责本城市节约用水的宣传工作；
（二）制定本城市计划用水、节约用水发展规划和节约用水计划，编制用水定额；
（三）负责节水规划、计划和用水定额的实施、考核及检查；
（四）开发节约用水先进技术、普及节水型设备及器具；
（五）负责节水型单位标准的制定和评审工作；
（六）管理本城市规划地下水的开发、利用和保护。
第八条 用水单位应设立专（兼）职机构或人员，负责本单位的节约用水管理工作。
第三章 计划用水
第九条 各节约用水管理机构应根据当地的水资源统筹规划、城市供水发展规划和供水企业能力制定城市用水计划，报同级计划部门综合平衡后，纳入国民经济和社会发展计划。
第十条 各节约用水管理机构应会同有关行业行政管理部门制定的供水行业综合用水定额和单项用水定额，作为计划用水的依据。
基建施工、环卫绿化、市政工程及其它用水，应实行计划用水，不得乱取滥用。
第十一条 生产企业和生活用水部门，每年年初应根据行业综合用水定额和单项用水定额编制年度用水计划，报当地节约用水管理机构；用水单位逾期不报送年度用水计划的，节约用水管理机构可参照同类型用户历年最低用水量核定年度用水计划，制定该用户的用水定额和用水计划。
第十二条 在城市规划区内自建供水设施取用地下水的单位或个人，必须纳入城市计划用水管理。
第四章 节约用水
第十三条 各城市在制定城市供水发展规划的同时，应制定节约用水发展规划，并根据节约用水发展规划制定节约用水年度计划。
各有关行业行政主管部门、企事业单位应制定本行业、本单位的节约用水发展规划和节约用水年度计划。
第十四条 城市新建、扩建、改建的工程项目，应配套建设节约用水设施，做到同时设计、同时施工、同时使用。所在地节约用水管理机构参加节约用水设施和竣工验收。
第十五条 用水单位应积极采取循环用水、一水多用等措施，在保证用水质量标准的前提下，提高水的重复利用率。
第十六条 城市规划区内所有的水源井和取水设施，取水单位应在水源出口安装计量水表，实行有偿开采。开采的水量纳入供水计划指标。
各用水单位均须在用水设备上安装计量水表，进行用水单耗考核，降低单位产品用水量。
第十七条 居民生活用水按户计量收费。新建住宅应安装分户计量水表。现有住宅未安装计量水表的，应限期安装。
第十八条 各城市应重视节约用水设备和器具的研制，推广节约用水先进技术，提高节约用水科学水平。
第十九条 供水、用水单位应加强供水、用水设施的维修管理，提高供水设施的完好率和利用率，减少水的漏损量。
第二十条 城市供水单位和自建供水设施单位，应把节约用水作为综合考核的一项指标。
第二十一条 各级统计部门和节约用水管理机构，应建立节约用水统计制度，统一节约用水计算方法，做好节约用水统计工作。
第五章 奖励与处罚
第二十二条 凡在城市节约用水工作中做出显著成绩的单位和个人，由当地人民政府给予表彰奖励。
第二十三条 超计划用水必须缴纳超计划用水加价水费，并责令限期采取节水措施。拒不执行的，限制其用水量，并处以3000元以上、5000元以下的罚款。
超计划用水加价水费标准，由城乡建设厅、财政厅、物价局联合制定。
第二十四条 使用公共供水设施的计划用水单位，超计划用水量部分的加价水费，按现行自来水价格计算。
使用自建供水设施的计划用水单位，超计划用水量部分的加价水费，按现行水资源费征收标准计算。
第二十五条 用水单位超计划用水加价水费，必须在接到通知后十五日内向当地节约用水管理机构缴纳。逾期不缴纳的，除限期缴纳外，并按日加收超计划用水加价水费5‰的滞纳金。
超计划用水加价水费和罚款，从税后留利、经费包干结余和预算外资金中列支。不得列入成本或当年预算支出。
第二十六条 凡有下列行为之一的单位和个人，由其所在地城市建设行政主管部门按下列规定给予处罚：
（一）拒不安装生活用水分户计量水表或逾期仍不安装的，限制用水量，并按每户100元处以罚款；
（二）对设备陈旧、工艺落后、耗水量大、浪费严重的单位，责令其限期采取节水措施。逾期未完成的，限制用水量，并处以3000元以上、5000元以下的罚款；
（三）城市新建、扩建、改建工程项目未按规定配套建设节水用水设施，或节水用水设施经验收不合格的，责令其限期完善节约用水设施，并限制用水量，逾期不采取改进措施的，处以3000元以上、10000元以下的罚款；
（四）对有跑、冒、滴、漏和长流水等浪费用水的用户，限期治理，并现场测定小时流量，核定月用水量。对拒不治理或经治理仍无改变的，按现行水费加倍处以罚款。
第二十七条 当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内，向作出处罚决定的上一级机关申请复议，对复议决定不服的，可以在接到复议决定通知之日起十五日内向人民法院起诉，逾期不申请复议，或者不向人民法院起诉又不履行处罚决定的，由作出处罚决定
的机关申请人民法院强制执行。
第二十八条 节水管理工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第六章 附则
第二十九条 本办法由自治区城乡建设厅负责解释。
第三十条 本办法自发布之日起施行。
1992年1月16日
罪行法定原则的选择与适用
韩克芳
一、历史考察
(一)国外罪行法定的渊源和发展罪行法定思想可谓源远流长，最早可以追溯到古罗马时代的“适用法律必须根据法律实体”的规定。但作为一项原则立法的最早渊源，可算是英国大宪章。而作为一种具有近代意义上的刑法思想，则是十七、十八世纪西方资产阶级启蒙运动的产物。当时，以洛克、孟德斯鸠为代表的思想家，以自然法思想为理论基础，基于追求人的解放和保护人权的价值目标，针对当时的封建司法专横、罪刑擅断，提出了罪行法定的思想。后来，这一思想得到了意大利刑法学家贝卡利亚的进一步发展和完善，贝卡利亚在1764年的《论犯罪与刑罚》一书中写到：“只有法律才能对犯罪者规定刑罚……超出法律的刑罚是不公正的，因为它是没有法律规定的另一种刑罚。”同时，德国刑法学家冯·费尔巴哈也对罪刑法定的思想作过系统而全面的阐述。近代意义上的罪行法定由一种法律思想被确立为刑法的一项基本原则，最早是1789年法国的《人权宣言》。该《宣言》第5条明确规定：“法律仅有权禁止有害于社会的行为，凡未经法律禁止的行为即不得受到妨碍，而且任何人都不得被迫从事法律所未规定的行为。”同时，该《宣言》第8条也明确规定：“不依据犯罪行为前制定、颁发并付诸实施的法律，不得处罚任何人。”后来，法国在1791年的刑法典和1801年的拿破仑刑法典中均明确规定了罪刑法定原则。由此，罪行法定由思想变成法律制度并被近代欧美各国所普遍采用。二次世界大战后，罪行法定逐渐扩展为国际性法律原则。至今，在现代西方国家，由于受新派教育型思想和社会防卫论的影响，在刑法或其他附属法律中推行缓刑、不定
期刑、保安处分等措施，使罪刑法定思想受到一定程序的冲击。但是，罪刑法定原则作为现代各国刑法中的基本原则的地位并未发生过根本性的动摇，仍被明确规定在多数国家的宪法或刑法之中，其影响所及已远远超出了欧美，并传入了亚洲和世界其他地区。
(二)我国罪刑法定的传入和发展
在我国，罪行法定作为一种思想，最早传入是在清末。但作为一项原则和制度的确立，却是近几年的事。长期以来，我国习惯于从政治的角度去考察刑法的功能，在刑事司法上强调司法机关的专政职能，把惩罚、镇压刑事犯罪当作刑法的唯一功能，认为无产阶级要维持统治，就不能容忍危害国家和社会的任何行为，哪怕这种行为未被法律所禁止，也不能让其逃避刑事惩罚，否则，危害社会的罪恶行为就难以禁绝。因此，国家的职责就是要面对复杂多变的社会现实，灵活运用刑法这一专政工具，打击危害无产阶级专政的行为。1在这种思想认识的指导下，罪行法定被认为是束缚无产阶级手脚的东西，有碍于无产阶级对敌人的专政，从而不能被刑法所确认。1979年刑法由于受当时特殊立法背景和具体历史条件的影响，也没有明文规定罪刑法定原则。虽然其某些条文中也隐含有罪刑法定的思想，但是体现不鲜明，内容不全面，贯彻不彻底，实际上处于一种名不正、言不顺的状态。它不具有法律上的效力，仅仅是受到了一些理论上的承认而已。这种没有得到立法确立的情况，在相当长的时间之内一直影响着我国刑事立法的完善，妨碍着司法公正。2
二、现实选择
在我国，罪刑法定原则是否作为刑法的基本原则并明确规定在刑法典中，一直存在着肯定与否定两种观点的争论。其争论时间之长久、程度之激烈，这在当代世界是少有的。经过长期的争论和审慎的思考之后，第八届全国人大第五次会议修订的《中华人民共和国刑法》，在全面、认真总结79年刑法实施近二十年来的司法实践和立法经验的基础上，同时借鉴国外有关刑事立法的经验，并结合现代刑事立法的发展趋势，终于冲破了旧观念的束缚。刑法第3条明确规定：“法律明文规定为犯罪行为的，依照法律定罪处刑；法律没有明文规定为犯罪行为的，不得定罪处罚。”这一规定，宣告了罪刑法定原则在我国刑法中的最终确立，从而使我国对罪刑法定的争论画上圆满的句号。这标志着我国刑事立法的突破性进展，成为我国立法技术不断提高并走向成熟的里程碑，也是我国实施依法治国战略决策的重大胜利。归纳起来，确立这一原则的重要意义主要有以下几个方面：
(一)是依法治国的必然要求
实践证明，法治是治国安邦之道。有法才能治国，无法就会乱国。只有依法治国，国家才能长治久安，人民才能安居乐业。要依法治国，就必须有完备的法制并严格依照宪法和法律规定来治理国家和管理社会事务，实现社会主义民主的制度化、法律化。刑法是国家的基本法律之一，在我国社会主义法律体系中占有极其重要的地位，担负着保护人民、打击敌人、惩罚犯罪、保障民主、促进改革、服务四化的任务。为了有效地发挥刑法的保护功能和惩罚功能，修订后的刑法典明确规定了罪行法定原则，把要惩罚的犯罪和要对犯罪行为适用的刑罚作为专条规定下来，实现了罪刑法定关系的明确化、规范化，从而为司法机关提供了定罪量刑的标准和依据，便于司法机关在定罪量刑中的科学操作，便于根除司法擅断、刑罚不公、徇私舞弊、枉法裁判的弊端，从而能够真正实现司法公正；同时也便于司法机关顶住和消除来自各方面权力的司法干扰，严格依法定罪并依法用刑，保证国家刑罚的正确实施，充分发挥刑法在治国安邦中的重要作用。这正是依法治国的要求。
(二)是保障人权的重大举措
罪刑法定以个人自由为价值取向，充分体现了主权在民和刑法的人权保障机能。按照罪刑法定原则的要求，法律应当在事先就为人们提供一个明确的行为标准，使人们在法律范围内，能够充分享有自由，行使权利，免受刑法的意外打击。我国是社会主义国家，人权应当得到充分的保障。在刑法中明文规定罪刑法定原则，实际上也是运用法律来限制国家刑罚权，杜绝法官的恣意、专横和擅断，防止了滥定罪、乱施刑，有利于切实保障公民的人权。实践证明，只有罪刑法定，人权才有保障，法律才有权威。如果法律事先并未告之公民不能实施某种行为，也就没有规定实施该行为后将会承担什么法律后果，那么从罪刑法定原则来看，国家就没有权力惩罚这种行为。若惩罚了这种行为，必会失去法律的权威性和公正性。有了这个原则以后，公民的多余担心就没有了，即只要不实施刑法明文禁止的行为，就不必担心自己会受到惩罚。这样，公民的个人自由就免受司法侵犯，人权就得到了最切实的法律保障。
(三)是立法理念的重大进步
97年刑法典，把罪刑法定明文规定为刑法的基本原则，取消了类推制度，这是刑法理念上的重大转折和更新。长期以来，由于受国家主义的影响，刑事立法一直坚持从国家本位出发，把惩罚犯罪当作刑法的唯一功能。罪刑法定原则的确立，使人们注意到，刑法的功能不单是“专政”，而且具有惩罚与保护、惩罚与教育的双重性，并且二者还必须趋向平衡。可以这样说，1997年刑法确立的罪行法定原则体现了以依法治国、保障人权为价值核心的新刑法观的确立。这一新刑法观的确立，可以有力地促进我国刑事立法水平的提高，使我国的立法能够及时地、正确地适应社会实际和市场经济发展的需要；同时，可以规范我国司法解释权的行使，使司法解释权的行使不能超越罪刑法定原则所界定的范围，从而使我国的刑事司法能够彻底摆脱封建刑事司法观念的影响，实施依法治国。
(四)顺应了国际刑事立法的趋势
罪行法定已是当今世界公认的一个基本刑法原则，已经获得了绝大多数国家的立法确认。有些国家不仅在刑法典中加以规定，而且在宪法中也加以规定。可以说，它比历史上任何时期都更广泛地规定在各国的立法中，也更严格地施行于各国的司法中。早在1948年12月10日通过的《世界人权宣言》，就对罪刑法定原则作了明文规定：“任何人实行的根据国内法或国际法不构成犯罪的行为、不作为，不得认为犯罪，不得科处该犯罪实行时应适用的刑罚为重的刑罚。”随后，联合国大会于1966年12月16日通过的《公民权利和政治权利国际公约》第15条第7款也作了类似的规定。这充分说明，罪刑法定原则在立法上的不断增加，在理论上的日益完善，已成为当代世界各国刑事立法的发展趋势和潮流。罪刑法定原则在我国的确立，有利于推进我国刑法同国际刑法的接轨，有利于开辟我国刑法发展的新时代。
三、司法适用
实践证明，任何一个国家如果只有科学的立法，而没有得到切实的执行和遵守，那也不过是一纸空文。检验法制成败的标准，并不是立法的规模和数量，而是执法的实效，即法律被执行和被遵守的程度。我们不能认为只要取消了刑法中的类推制度，在刑法中确立了罪行法定原则就万事大吉了。我们应该认识到，比在刑法典中确立罪刑法定原则更为重要的，是在司法实践中如何贯彻罪行法定原则。结合我国的司法实践，罪行法定原则的司法适用在当前应着重注意以下几个方面的问题：
(一)要正确理解和把握罪行法定原则的实质内涵
罪行法定原则的内容极其丰富，它对刑法的指导意义也甚为广泛，我们不能只对其作简单化的教条理解。笔者认为对新刑法第3条规定的罪行法定原则应从以下两个方面去理解：第一，只有法律明文规定为犯罪行为的，才能依照法律定罪处刑；法律没有明文规定为犯罪行为的，不得定罪处刑。这里的“法律”是指广义上的刑法，它包括刑法典、单行刑法的附属刑法。刑法典，包括刑法总论和刑法分则的规定。单行刑法是指立法机关为应付某种特殊情况而专门颁布的规定犯罪与刑罚的规范性文件。附属刑法是相对于单一刑法而言的，是指在非刑事法律中为了保护该法律所保护的社会关系而规定的、刑法典和单行刑法所不具有的有关犯罪和刑罚的规定的总和。3第二，对于法律明文规定为犯罪行为的，必须定罪处刑，不允许任何人有超越法律的特权，罪行法定原则既从保障人权的角度禁绝司法机关法外施“法”，也排斥有罪不罚的情形，这与新刑法第4条规定的法律面前人人平等原则是相互一致的。
(二)补充刑事立法活动中应严格遵守罪行法定原则
刑法典是罪行法定原则的基本载体，但由于刑法典具有相对的稳定性，而社会生活的发展是不以人的意志为转移的，犯罪的形式也是在变化之中的，这就要求我们在刑法典的基础上根据新情况、新变化来适时而科学地通过一些单行刑法和附属刑法来对刑法典进行修改和补充。但是，这种修改和补充“不得同法律的基本原则相抵触”。因此，立法机关的补充刑事立法应当在罪行法定原则的基础上、在严格遵循罪刑法定原则的前提下进行，不能与其相抵触。今后应特别注重坚持以下几点：第一，补充增加新的罪名应当以刑法第13条关于犯罪概念的规定为标准。只能将那些在刑法中未规定但其社会危害性已达到犯罪程度的行为规定为犯罪，对于情节显著轻微、危害不大的行为，不应上升为犯罪；第二，对新增罪名规定的法定刑应当与刑法规定的其他犯罪的法定刑保持协调与均衡，既不能显得畸轻也不能显得畸重；第三，对补充立法的效力是否溯及既往的规定，应遵循新刑法第12条规定的“从旧兼从轻”原则，不能采用“从新”原则，或附条件地采用“从新”原则，否则，就与刑法所确定的罪刑法定原则所蕴含的“不溯及既往”的精神相冲突。4
(三)刑事司法活动中应严格遵循罪刑法定原则
在司法活动过程中，严格遵循罪刑法定原则的关键是如何认识和处理罪刑法定与司法裁量之间的关系。司法机关对被告人应否定罪，对犯罪人应判处何种刑罚，均应严格遵循刑法的规定，严禁法外定罪和法外量刑，这是罪刑法定原则对刑事司法的最基本要求。但是，徒法不能自行，法律的实施离不开人的因素。司法裁量权作为司法权的一种，它对于案件的正确处理是十分必要的，法官在刑事审判中正当地行使自由裁量权，按照社会发展的需要补充以新的内容，使法律与社会同步渐进地发展，从而既可以避免突变性立法，又可避免不必要的社会震荡和阻碍经济发展。因此，在司法活动中，法官的能动作用是保证法律正确实施的重要因素。罪刑法定并不排斥执法者的司法裁量，它应当也能够容纳司法裁量。但是，罪行法定原则下的司法裁量是应受到限制的，因而刑法对绝对的自由裁量是不能容忍的。因为绝对的自由裁量是一种无法司法，是一种人治的表现。所以，在司法实践中贯彻罪刑法定原则，一方面应严格适用刑法，另一方面也不能机械地理解罪刑法定原则，认为罪行法定就是简单地“对号入座”，不加以区别地定罪量刑。
(作者单位：山东省政法管理干部学院)
注释：
1参见张旭：《罪刑法定与无罪推定》，载《现代法学》1998年第5期，第71页。
2参见张英忠：《我国罪刑法定原则立法化的重大进展》，载《政法论坛》1997年第4期，第11页。
3参见陈兴良：《罪行法定的司法适用》，载《法学论坛》1997年第2期，第28页。
4参见杨春洗：《罪行法定原则的法典化——新刑法的一个重大发展》，载《政法论坛》1997年第2期，第14页。
