国家工商行政管理局关于加强个体私营经济登记和监管工作的通知
国家工商行政管理局
国家工商行政管理局关于加强个体私营经济登记和监管工作的通知
国家工商行政管理局
各省、自治区、直辖市及计划单列市工商行政管理局：
近年来，各地工商行政管理机关依法加强对个体工商户、私营企业的登记管理，为培育多元化的市场主体、繁荣地方经济做出了积极的贡献。但是，也应看到在促进发展的同时，有些地方放松了对个体私营经济的监督管理。一些个体工商户、私营企业经营行为不规范，违法违章行为时
有发生，损害了消费者的合法权益，扰乱了社会主义市场经济秩序。为了深入贯彻党的十五大精神，充分发挥工商行政管理机关的职能作用，促进个体私营经济健康发展，现就加强个体私营经济登记和监督管理工作的有关问题通知如下：
一、转变观念，提高认识，切实加强对个体私营经济的登记管理和监督管理工作。
对个体工商户和私营企业依法登记和监管，是国家赋予工商行政管理机关的重要职责。国务院批准的国家工商行政管理局新的“三定”方案，进一步明确了国家工商行政管理局对个体工商户、个人合伙、私营企业登记和监督管理的指导职能。各级工商行政管理机关要适应职能转变，及
时调整工作思路，纠正重登记轻管理、重收费轻管理和重发展轻管理的倾向，切实做到依法登记和加强监督管理，把监管工作真正落到实处。
二、依法登记，严把市场准入关。
坚决贯彻《公司法》、《合伙企业法》、《私营企业暂行条例》、《城乡个体工商户管理暂行条例》等法律法规以及国家统计局、国家工商行政管理局《关于划分企业登记注册类型的规定》，做好个体工商户、个人合伙和私营企业（包括私营独资企业、私营合伙企业、私营有限责任公
司和私营股份有限公司）的登记管理工作，为培育市场多元化主体和建立现代企业制度服务，为国家所有制结构调整和完善服务。
要严格依法确认不同市场主体的组织形式、责任形式以及法律地位，对独资企业和合伙企业不得核发《企业法人营业执照》。
要严格执行国家法律法规确定的前置审批制度，不得擅自取消和附加其他规定。认真审核登记事项，特别要严格按规定核定经营范围，严格依法登记，把好市场准入关。
要严格遵守名称管理的有关规定，加强对私营企业名称和个体工商户字号的管理，重点查处在名称字号中使用有害社会主义道德风尚的语言文字，清理不良文化现象。
三、加强对私营企业、个体工商户的登记事项以及经营行为的日常监督管理，打击违法违章行为，维护经济秩序。
要围绕市场经济秩序的整顿，个体工商户、私营企业登记事项和经营行为的监管，对擅自改变登记事项、超出核准登记的经营范围从事经营活动的私营企业和个体工商户，要依法予以查处。对擅自经营国家禁止经营的行业和商品的，依法从重处罚。配合创建文明城市活动，重点清理个
体工商户、私营企业擅自改变经营地址行为，严惩欺行霸市、短尺少秤、制售假冒伪劣商品行为。
要加大对私营企业、个体工商户的年检验照的力度，提高年检验照率。认真审查年检验照所提交的文件，并对参加年检验照的个体工商户和私营企业分别按不低于5％和1％的比例进行实地抽查，防止走过场。要重点查处公司抽逃资金、虚假出资的行为。对触犯刑律的，要移送司法机
关追究刑事责任。
要加强对私营企业、个体工商户的证照管理，打击出租、出借及其他转让、伪造、涂改营业执照的非法行为，对长期或多次出租营业执照，拒不服从管理的，要从重处罚。
要继续配合公安、税务、城建等部门搞好对无照经营的综合治理工作。对无照经营要坚持取缔与疏导相结合的原则，对符合登记条件的，要引导教育，限期办照；对短期经营的，视其条件办理临时营业执照；对违反政策法规，逃避管理拒不办照的，可以依据有关规定予以处罚。
四、加强对重点地区和重点行业的监管。
为净化市场环境，要加强对城镇繁华商业区、居民社区、城乡结合部和高校周边环境的治理；要以打击假冒伪劣行为为核心，加强对小商品批发市场和从事生产加工活动的专业村的监管力度，规范个体工商户、私营企业的经营行为，维护正常的市场秩序。
要加强对与人民生活和社会经济密切相关的餐饮业、商业、食品加工业、印刷业以及资源开采、废旧物资回收利用等行业的监管，打击和查处以次充好、劣质服务、价格欺诈、非法印制以及浪费资源、破坏环境等违法行为。
当前，要重点加强对粮食收购市场和粮食加工市场的监管。对从事粮食购销和加工活动的个体、私营粮商、粮食加工点进行全面清理，严禁个体、私营粮商、粮食加工点采取任何形式向农民收购粮食，对违反国家法律法规和政策规定的个体工商户、私营企业予以严肃查处。
五、要积极发挥个体劳动者协会、私营企业协会自我教育、自我管理的作用，提高个体劳动者和私营企业经营者的自律能力。
各级协会要加强对个体工商户、私营企业经营者法律法规的宣传和培训，提高其遵纪守法的自觉性，为政府管理部门加强个体工商户、私营企业有效监管服务。
六、加强干部队伍建设和规范化管理，提高执法水平。
要加强对个体私营经济监管干部队伍，特别是一线执法人员的廉政勤政教育和业务培训，学习国家有关法律法规，努力提高对法律法规的理解和运用水平，提高业务素质，真正做到依法行政。
要健全规章制度，改善执法方法，强化执法手段，加强规范化管理。要充分利用现代化的管理手段，在推广使用国家工商行政管理局开发的《个体工商户登记监督管理系统》和《私营企业登记监督管理系统》软件的基础上，逐步做到微机化管理。健全个体工商户、私营企业的登记程序
和档案管理制度，完善规费收缴办法。在条件成熟的时候，国家工商行政管理局将组织规范化管理工作的分片检查和评比，推动个体私营经济登记和管理工作进一步制度化和规范化。
1999年1月18日
我国证券业开放中的市场准入问题
郁雷 南京大学法学院
市场准入是证券业开放中的一项特定义务，我国已在加入WTO的《服务贸易具体承诺减让表》中承诺了允许外国证券业经营者市场准入的相关事项。然而，我国现有各立法层面对于证券业开放中市场准入的法律形态和业务范围的规制要求与上述义务的转化实现不无矛盾冲突之处或缺乏应有的前瞻性，因而构成我国履行入世承诺的现实或隐性的障碍。此外，如何把握市场准入中的审慎措施也是一个迫切需要解决的问题，对于WTO发展中国家成员的意义尤其重大。
第一节 市场准入的法律形态和业务范围
一、市场准入的法律形态
市场准入的法律形态是指外国证券业经营机构在参与我国证券业务时所拥有的实体组织形式。
一国证券业开放最主要的两个途径是外国证券经营者跨境提供证券服务以及通过在境内设立经营实体直接从事证券业务。就前者而言，外国证券经营机构的组织形式由其本国法律规制，后者所设立的经营实体本质上是境内法人，其组织形式及业务范围均受当地法律规制。我国对于证券服务贸易中的跨境提供方式承诺：外国证券机构可直接（不通过中国中介）从事B股交易。为此，2002年6月19日和2002年7月15日，我国深圳和上海证券交易所分别发布实施了《境外机构B股席位管理规则》和《境外证券经营机构申请B股席位暂行办法》，为境外证券经营机构申请并取得B股交易席位建立了行为规范，使得外国证券经营机构不通过中国中介直接从事（并仅限于）B股交易成为可能。 然而以上规则仅规定了“境外机构指在中国境外注册的经其所在国或地区有关主管当局批准可以从事证券业务的机构”， 对其实体组织形式没有提出任何限制性要求。可见，在涉及我国证券业开市场准入的法律形态问题上，实际上仅有一种情况属于我国国内法律法规调整的范围——即外国证券经营机构通过在我国境内设立经营实体的方式从事证券业务、提供证券服务。
（一）现有法律形态的辨识
我国证券业开放过程中对于外国证券经营机构在我国设立经营实体应当采取何种法律形态呢？对此，我国入世承诺的具体内容同有关的国内法律法规存在差异，使人产生疑惑。
我国《服务贸易具体承诺减让表》中承诺的证券服务商业存在的法律形态为合资企业（joint ventures），而根据减让表在水平承诺部分对此的解释，“在中国，外商投资企业（foreign capital enterprises）包括外资企业（也称为外商独资企业）和合资企业（joint venture enterprises），合资企业有两种类型：股权式合资企业（equity joint ventures）和契约式合资企业（contractual joint ventures），股权式合资企业中的外资比例不得少于该合资企业注册资本的25％。” 就此而言，外国证券服务提供者与我国投资者举办合资企业究竟是股权式还是契约式仍不明确。股权式合资企业和契约式合资企业“在我国则分别称为中外合资经营企业与中外合作经营企业”， 因此，证券服务的商业存在在我国似乎可以采取设立中外合资经营企业和中外合作经营企业两种法律形态。
《证券公司管理办法》第15条规定，境外机构可以在中国境内设立中外合营证券公司，其业务范围以及外方股东的持股比例应当符合我国有关法律法规和中国证监会的规定；《外资参股证券公司设立规则》第4条规定，外资参股证券公司的组织形式为有限责任公司。可见，我国国内法律法规将外国证券服务提供者与我国投资者举办的合资企业仅界定为中外合资经营企业，是有限责任法人。
那么，我国国内法律法规是否缩小和限制了减让表中承诺的商业存在的法律形态的范围呢？笔者认为，减让表在水平承诺部分对此的解释只是涵盖了合资企业（joint ventures）的两种类别，并非要求每一个服务部门或分部门的商业存在都必须采取这两种类型，究竟是哪种类型还应看我国承诺的具体内容。我国承诺加入WTO后3年内，将允许外国证券公司设立合资企业，外资拥有不超过1/3的少数股权（minority ownership），“少数股权” 对应于水平承诺部分解释中的“股权式合资企业中的外资比例不得少于该合资企业注册资本的25％”，而股权式合资企业正是我国所谓“中外合资经营企业”。因此，我国国内法律法规将外国证券服务提供者与我国投资者举办的合资企业的法律形态界定为有限责任公司不违反我国入世的具体承诺。
（二）现有法律形态的局限性。
其一是发起人身份方面的局限。依据《外资参股证券公司设立规则》第4条规定，外资参股证券公司的名称、注册资本、组织机构的设立及职责，应当符合《公司法》、《证券法》和中国证监会的有关规定。根据《公司法》，我国公司的组织形式包括有限责任公司和股份有限公司。该法第75条规定：“设立股份有限公司，应当有五人以上为发起人，其中须有过半数的发起人在中国境内有住所……”。《外资参股证券公司设立规则》第4条规定，外资参股基金管理公司的组织形式为有限责任公司。因此，从中外合资证券公司以有限责任公司为组织形式看，目前固然和《公司法》没有冲突，但随着外资介入程度的加深，我国管理层将可能考虑除了允许外资主体以参股方式设立有限公司外，还可能允许其与中资券商共同设立合资的股份有限公司。这样，我国《公司法》关于发起人身份的上述规定，就可能构成法律障碍。而这也正是目前我国中外合资企业(有限责任公司)改制成为股份有限公司所面临的首要法律问题。
其二是外资出资比例方面的局限。我国《中外合资经营企业法》第4条要求注册资本中外国合营者的投资比例一般不得低于25%。即使将来采取合资股份有限公司的组织形式，我国外经贸部于1995年1月10日颁布了《关于设立外商投资股份有限公司若干问题的暂行规定》也要求外国股东持有的股份应占公司注册资本的25%以上， 这一下限要求显然构成了外资设立合资证券公司的限制。2003年4月12日施行的《外国投资者并购境内企业暂行规定》对此做出松动，其第5条规定：“外国投资者在并购后所设外商投资企业注册资本中的出资比例一般不低于25%。外国投资者的出资比例低于25%的，除法律、行政法规另有规定外，应依照现行设立外商投资企业的审批、登记程序进行审批、登记。”
其三是资本金方面的局限。在资本金方面，引入外资组建合资公司将面临着实收资本制与国外授权资本制的潜在冲突。根据我国《公司法》第25条规定，股东应当足额缴纳公司章程中规定的各自所认缴的出资额。这种资本制度的初衷在于保护债权人，但也容易造成资金的闲置浪费。相形之下，国外相当普遍的授权资本制——先确定注册资本额，但不是一次缴清，公司可以根据业务经营对资金的需要补足出资，就显得灵活一些，也提高了资金的使用效率。在成立合资证券公司时，由于对资金使用效率的追求和传统经营习惯，外方有可能倾向于采取授权资本制，而《公司法》关于实收资本制的规定无疑将构成潜在的法律障碍。
综上所述，笔者建议在《证券法》修改时，明确中外合资证券公司的法律形态为有限责任公司或股份有限公司，对有关事项《证券法》没有规定的可以适用其他法律、行政法规的规定。同时，应在《外资参股证券公司设立规则》中补充“经中国证监会批准，境外股东在外资参股证券公司注册资本中的投资比例可以低于25%”的规定；而对于《公司法》在发起人身份方面的限制以及实收资本的规定可以在将来制定《外商投资股份有限公司规定》中予以灵活的调整。
二、市场准入的业务范围
（一）入世承诺范围与国内法规定的差异问题
考查我国证券业市场准入业务范围的依据有两个，一是国际法上的我国入世承诺表，二是国内法上的相关规定。
我国《服务贸易具体承诺减让表》中承诺，外国证券公司可以在中国境内设立拥有不超过1/3股权的合资公司，可以从事（不通过中方中介）A股承销、B股和H股及政府和公司债券的承销和交易、基金的发起。
《外资参股证券公司设立规则》第5条规定，外资参股证券公司可以经营下列业务：（1）股票（包括人民币普通股、外资股）和债券（包括政府债券、公司债券）的承销；（2）外资股（包括境内上市外资股B股和在境外上市的外资股）的经纪；（3）债券（包括政府债券、公司债券）的经纪和自营；（4）中国证监会批准的其他业务。
比较上述国际法和国内法两个层面对于证券业市场准入业务范围的界定，可以发现，国内法律法规与我国入世承诺的内容重叠但不完全一致，不一致的内容中有些符合我国入世的具体承诺，有些则对承诺的具体事项的内涵做出了一定程度的变更，因而违背了我国应承担的有关开放证券服务贸易的特定义务。
国内法律法规与我国入世承诺不一致的地方有三处：
1、我国在《服务贸易具体承诺减让表》中对于境外上市外资股仅承诺H股的承销和交易，而《外资参股证券公司设立规则》将所有境外上市外资股均纳入交易范围，没有限定在H股，显然还包括N股、L股、S股等境外上市外资股。这是我国通过国内立法的形式扩大了入世承诺中中外合资证券公司市场准入的业务范围，因而不违背我国应承担的有关开放证券服务贸易的特定义务。
2、我国在《服务贸易具体承诺减让表》中对于B股和H股承诺允许中外合资证券公司从事承销和交易（Trading）业务，而《外资参股证券公司设立规则》将外资股（B股和境外上市外资股）的交易业务限定为经纪业务，不允许外资参股证券公司从事外资股的自营业务。根据WTO有关金融服务贸易分类的一般理解,交易（Trading）涵盖了经纪（Trading for account of customers）和自营（Trading for own account）两部分业务 ，所以这一规定实际上是通过国内立法的形式缩小了入世承诺中中外合资证券公司市场准入的业务范围，根据GATS第16条第1款的有关规定，在市场准入方面，一成员方给予任何其他成员的服务和服务提供者的待遇，不得低于其在具体承诺减让表中同意和列明的条款、限制和条件。因此，《外资参股证券公司设立规则》的这一规定直接违背了我国应承担的在证券服务贸易开放领域的上述义务。
尽管，中国证监会于2002年3月1日起实施的《证券公司管理办法》第5条中明确规定了：“证券公司不得从事B股的自营买卖，中国证监会另有规定的除外。”而2002年7月1日起施行的《外资参股证券公司设立规则》这一规定似乎是要保证对于外资参股证券公司的业务范围的规制与《证券公司管理办法》相衔接，以体现内外资待遇平等的法律要求，表面上看具有立法上统一性和合理性。然而，这一规定既不具有GATS规则的合法性基础又缺乏国内立法的前瞻性：
一方面，从GATS规则的合法性基础的角度看，入世承诺中的市场准入义务与国民待遇义务是相区别的，一国允许外国证券经营机构在境内设立经营实体的业务范围属于市场准入的判断范畴而与国民待遇无涉。首先，市场准入是国民待遇的前提条件，只有在规定了通过特定法律形态的经营实体市场准入的内容、条件和限制之后，才有所谓国民待遇的问题。我国既然在具体承诺表中没有对合营证券公司B股和H股的自营业务作出任何限制，在将该承诺的义务转化为国内法实施时，就没有理由增加新的限制措施。其次，GATS关于国民待遇的要求是“对于列入减让表的部门，在遵守其中所列任何条件和资格的前提下，每一成员在影响服务提供的所有措施方面给予任何其他成员的服务和服务提供者的待遇，不得低于其给予本国同类服务和服务提供者的待遇。” 可见，国民待遇义务仅要求给予外资服务提供者的待遇不得低于相同条件下给予内资服务提供者的待遇，并未限制给予外资一定程度上的优惠待遇。因此，即使从国民待遇的角度看，仅对外资参股证券公司开放外资股自营业务的限制也不违反国民待遇的要求。
另一方面，从国内立法的前瞻性的角度看，《证券公司管理办法》对境内注册的证券公司（包括合资证券公司）从事B股自营业务是留有余地的，并没有一概禁止，体现于其第5条“中国证监会另有规定的除外”这一例外上。据此，证监会是有权在其颁布施行的其他规定中另行决定是否对合资证券公司开放B股自营业务的，相对于《证券公司管理办法》而言，《外资参股证券公司设立规则》是规范合资证券公司的特别法，两者并不矛盾，因而根据我国入世的具体承诺事项对合资证券公司开放B股自营业务恰恰可以看作是属于《证券公司管理办法》上一例外规定的范围之内。就可从事的B股、H股和和其他外资股交易的现实情况看，对于境外证券经营机构而言，这些股票的交易，不论经纪还是自营，在境外均已可以开展，而除B股之外的各种外资股在境外交易更为方便有利，因此，现有市场准入程度——即在禁止外资参股证券公司交易A股的同时还限制B股和其他外资股的自营对于吸引外资设立合资证券公司的作用无疑是极其有限的。根据GATS逐步自由化的原则以及国内A、B股并轨的证券市场化要求，应当尽快放开国内法规对合资证券公司从事B股和境外上市外资股的自营限制。
3、我国在《服务贸易具体承诺减让表》中承诺允许合资证券公司从事基金的发起业务，然而《外资参股证券公司设立规则》却对此语焉不详，仅规定外资参股证券公司还可以从事“中国证件监会批准的其他业务”，可见在实践中是否允许合资证券公司从事基金发起业务还取决于证监会的个案审批，在法律上具有极大的模糊性，而基金发起业务原本就是我国入世承诺的具体事项之一，应当以明示的方式列于外资参股证券公司的业务范围之内而非留待审批，尽管从结果上看，事前得到明文规定和实际获取批准并没有什么不同，但是两者对于当事人的法律意义是根本不同的。因此，笔者建议对这一遗漏进行补足。
（二）中外合资证券公司的类别问题
在我国入世后3年内，允许外国证券公司设立合资公司，外资比例不超过1/3。合资公司可以不通过中方中介，从事A股的承销，B股和H股、政府和公司债券的承销和交易。这意味着，从合资公司的业务范围来看，将不同于我国现有的法律对综合类证券公司和经纪类证券公司的业务规定。《证券法》第119条规定，国家对证券公司实行分类管理，分为综合类证券公司和经纪类证券公司，并由国务院证券监督管理机构按照其分类颁发业务许可证。
从中外合资证券公司的业务范围看，难以确定其分类与归属。笔者认为，应当将中外合营证券公司归类为综合类证券公司。主要有以下理由：
《证券法》对于综合类证券公司和经纪类证券公司的划分主要依据两点，一是资本金规模，综合类最低为5亿元人民币，经纪类最低为5000万元人民币。 二是业务范围，经纪类证券公司只能够从事经纪业务，而综合类证券公司可从事经纪、承销、自营等多种业务。从业务范围来看，是否只从事证券经纪业务是区分综合类证券公司和经纪类证券公司的重要标准。
首先，从中外合资证券公司的注册资本看，《外资参股证券公司设立规则》第6条规定，外资参股证券公司注册资本应当符合《证券法》关于综合类证券公司注册资本的规定。其次，从中外合资证券公司的业务范围看，虽不能从事A股的经纪与自营，但可从事B股及H股的承销、交易等业务。其从事的业务范围，要大于经纪类证券公司。而且，随着加入WTO后市场准入的进一步开放，中外合资公司的A股的业务也将纳入其可从事的业务范围。因此，从目前和长远来看，中外合营证券公司应当归属于综合类证券公司。
笔者认为，对于合资证券公司的业务范围的审批，则可以不受证券法关于证券公司分类管理的要求。原因在于，尽管证券公司的业务上实行了经纪类和综合类的划分，但具体的业务范围仍然要由中国证监会核定。 《外资参股证券公司设立规则》第5条也表达了同样的立法意图，该条第三款规定：“证券公司应当按照本条第一款的规定向中国证监会提出业务范围的申请。” 结合前述的合资证券公司应属于综合类券商的结论，其之所以不能从事A股的经纪和自营业务是因为不符合我国入世承诺的要求。这样，在《证券法》和我国入世承诺下，合资证券公司的业务范围问题就得到了很好的解决，国内法和入世承诺的某些冲突之处得到了回避。同时，这里显示出一个重要的信息，就是综合类券商和经纪类券商的划分已不尽合理，而按照具体的业务范围进行核定是证券公司设立审批的发展方向，现在是适用于合资证券公司，将来却有可能适用于全部境内设立注册的证券公司。在我国台湾地区和日本，证券公司的业务实行的是许可制。在未来修改《证券法》时，应当废除综合类券商和经纪类券商的划分，而代之以不同证券业务经营的许可制，这样可操作性更强，实际上也更便于分类管理。
三、商业存在市场准入之国际比较
日本、韩国与我国台湾地区均为WTO成员方。由于泡沫经济崩溃及亚洲金融危机的影响，日本于1996年开始推行以金融市场自由化、公平化与国际化为重点的“金融大改革”（Japanese Big Bang），并于WTO/GATS金融服务贸易自由化谈判中表示采用金融服务承诺谅解书的高标准开放其金融服务部门，日本作为后发达国家的代表，其证券业的开放亦具有典型意义。韩国和我国台湾地区作为新兴工业化国家和地区，自1997年金融危机以来，致力于深化金融改革，并由过去保守的政策态度转向积极开放其金融服务部门的立场，对证券业也有不同程度的开放，由于我国与上述两国家地区的证券市场均为新兴证券市场，故其证券业市场准入的状况对我国而言更具借鉴意义。
表1为我国与日本、韩国及我国台湾地区通过商业存在（commercial presence）的方式开放本国（地区）证券业的具体承诺之比较，以期在此基础之上对未来我国证券业市场准入的法律形态和业务范围的调整和演变方向做一整体展望。
我国 日本 韩国 我国台湾地区
1．自加入时起，外国证券机构在中国的代表处可成为所有中国证券交易所的特别会员。
2． 自加入时起，允许外国服务提供者设立合资公司，从事国内证券投资基金管理业务，外资最多可达33％。中国加入后3年内，外资应增加至49％。
