新形势下加强山区基层检察队伍建设的思考
陈汉高
队伍建设是检察工作永恒的主题，抓好队伍建设，是做好检察工作的基础和组织保证。目前，基层检察院队伍素质整体是好的，能够忠于党，忠于国家，忠于人民，忠于法律，经得起党和人民考验，但是我们的队伍素质和执法水平仍存在与科学发展观不相适应的地方。如何适应形势发展需要，与时俱进，科学发展，持续发展，加强队伍建设，建设一支符合科学发展观要求的新型基层检察队伍是摆在基层院的一大课题。
一、当前山区基层检察队伍的现状
检察机关重建三十年来，各级检察机关认真履行宪法赋予的法律监督职责，依法打击各类刑事犯罪，查办和预防职务犯罪，加大诉讼监督力度，积极服务党委政府的中心工作，为经济社会平稳发展作出了重大贡献。但是，人民群众和社会各界对检察机关加强法律监督公正执法的期望越来越高，检察机关面临更加繁重的任务，检察队伍面临更加严峻的考验。与经济社会发展相比，与党和人民要求相比，与履行法律监督职责的需要相比，检察队伍还有很多不相适应的地方：
1、高学历、复合型人才稀缺，队伍素质整体偏低
目前，山区基层检察院既有理论水平又有丰富实践经历的高素质人才稀缺，既有某一方面专业特长，又具有其他方面业务特长的复合型人才稀缺。我院检察队伍从重建初的七拼八凑的“杂牌军”不断向学历正规化、知识专业化迈进。特别是自国家实行公务员考试以来，新招录干部人员知识水平、能力不断提高， 2004年起更是将新进人员的学历提高到本科学历。然而，我院地处经济欠发达地区的山区检察院，经济待遇差，难于吸引优秀人才。一方面，我院至今没有一个双学位、硕士以上高学历人才，难与经济发达地区一个基层检察院有多名研究生相比。现有的干部中，仅有三名干警具有全日制大学本科学历，其他是通过远程教育、函授、电大等在职教育的方式取得大专、本科学历，队伍素质整体起点较低。另一方面，我院法律专业人才占绝大多数，却没有专家型人才，同时还紧缺既精通法律、又精通财会、心理学、经济学、建筑学等学科的复合型人才。随着社会经济不断发展，新型犯罪不断出现、高科技、高智商犯罪不断出现，对检察人员的要求也不断提高，人才缺乏将成为制约我院检察工作科学发展的瓶颈。
2、极个别干警宗旨意识不强，工作积极性不高，上进心不强
检察队伍整体上能够严守检察官职业道德，忠于党，忠于国家，忠于法律，全心全意为人民服务，维护公平正义，为民执法，树立检察机关的公信力，但是客观地分析，极个别干警受到不良社会思想的影响，全心全意为人民服务的观念淡薄，立检为公，执法为民思想不牢固。表现在：强调工作积极性与工资福利挂钩，纯精神奖励难以调动积极性；工作责任心不强，只求过得去，不求过得硬；学习流于形式，应付了事，有口无心；对群众的冷暖疾苦漠不关心；对自己减压，不从严要求，标准偏低等。
3、知识更新慢，继续教育少
目前，基层院本身无力承担正规的继续教育、培训，而上级检察机关的培训侧重于院领导、部门负责人，大部分干警毕业后少有机会参加各项业务培训，或者进行继续教育，有的干警工作了十几年都没有参加过上级组织的培训、专题业务知识讲座，导致干警的知识陈旧，跟不上知识更新速度。
4、执法观念陈旧，工作被动，创新意识不强
个别单位执法思想比较落后，执法主动性不够，等案上门思想严重，主动发现线索的能力较差；创新意识不强，工作上老套套，固步自封。特别是面对不断 “创新”的职务犯罪手段，常常束手无策，有举报，有犯罪事实，拿不下，办不准。自身不过硬，导致法律监督的胆魄不大，不敢碰硬，工作力度不够，亮点不多，特色不多。
二、存在问题的主要原因
只有摸清了队伍状态，才能有的放矢地开展队伍建设工作。笔者认为，影响当前队伍建设的主要原因有如下几个方面。
1、地区经济落后，财政困难，制约了各项检察工作的开展
我院地处省级贫困县，县财政困难，办案经费严重不足，严重制约了工作的开展。一是吸引人才难，留住人才难。我院吸引人才的优势没有，高学历、专家型、复合型人才不愿意到山区发展，导致在进人的第一关上，山区基层检察院人员的学历、专业水平上就输给发达地区检察院一大截。二是单位和干警无力进行继续教育和业务培训。继续教育、培训教育落后是山区基层检察院的普遍现状。单位因为经济紧张无法进行自身正规培训，如与高校联办，“送出去”到大学培训，或者“请进来”让大学教授进行一天以上的讲课，而只能采取上一堂知识讲座、以会代训等形式进行简单的业务培训，由于时间短，效果较差。干警因经济困难也无法筹资进行高层次的自我继续教育。如近三四年来，上级检察院、梅州市委都十分关心干部的继续教育、学历教育问题，想办法与有关高校协商，为干部提供在职研究生教育，并出台了许多优惠政策，但是我院至今没有一人报名参加，原因是无法承受一年一万多元的学费，只能望研兴叹。三是影响干警工作积极性。工资待遇低，影响了干警工作的积极性。
2、继续教育“断水”，培训教育成效不大，知识更新速度跟不上时代发展步伐
随着经济社会的快速发展，新的法律法规政策不断出台，旧的法律法规修改不断，知识更新速度加快，但是基层干警的知识更新速度却显得较慢，与经济社会发展速度、法律法规更新不同步，影响了执法思想，办案质量，制约了工作的开展。加上以前，检察机关出现对干警的培训教育、继续教育不够重视的地方，或者只重视反贪、刑检等几个主要业务部门轻其他业务部门的现象。有些部门多年未组织培训；在一些培训中，只培训部门负责人，难于做到全员培训，培训的方式、时间、效果也不尽人意，如以会代训，“旅游”培训等，致使干警固有的水平难于适应形势发展要求，视野不开阔，思想不解放，工作机构、方法不创新，知识陈旧，跟不上不断发展的执法要求，与科学发展观不适应。
3、个别干警缺乏工作责任心
个别干警工作责任心不强，要求偏低，工作甘居中下游，不争先进，执法中怕得罪人，当老好人，不敢碰硬，不善碰硬。表现在：职务犯罪发现难，立案难，判决难；队伍素质不上去，管理松散，群众反映强烈的问题久拖不决等。这与个别领导的思想观念、管理水平、责任心有很大关系，归根结底是理想信念不坚定，执法思想有偏差，政治意识、宗旨意识、责任意识、服务意识、大局意识不牢固，排头兵精神不落实，工作方法陈旧的表现。
4、个人发展空间有限，实惠少
真正的人才，他看重发展空间。政治上，基层检察院级别低、编制有限，加上检察人员与政府、党群或其他部门的交流较少，人员流动性差，编制空缺少，导致干警个人上升空间不大。有的地方基层院的正副检察长都是从上面直接下放的，而上级检察机关从下级院选拔优秀人才到上级院工作的机制还不健全，导致基层院干警想进步、上升的空间更加狭少。政治前途有限，很多人辛苦工作了一辈子也就是混个正股级、副科级。经济上，检察机关吃地方财政饭，干警工资福利全受制于当地财政，贫困山区的干警经济收入只有经济发达经济的六分之一或更少。如我院干警的收入基本上在1300元至2000元之间，在物质价格飞涨的今天，只能维持基本生活，处在温饱线上。而深圳等经济发达经济，干警月收入近万元，对比之下，严重影响了干警干事创业的积极性，许多干警都想往外发展，只要有机会就想办法调出去，有的宁愿脱下心爱的检察制服，走上律师等其他道路，一些地方干警只要通过国家司法考试就往外走。这种现象已经严重制约了贫困地区检察机关发展，出现检察官断层现象。政治、经济上的“实惠”少，导致留人才难，吸引人才难，人才思迁。
三、新形势下加强基层检察队伍建设的几点意见
队伍建设是检察工作的灵魂。抓好新形势下山区基层检察工作，首先要抓好队伍建设。队伍建设要针对性强，措施有力，笔者就如何建立一支坚强有力、作风优良、业绩突出的检察队伍，谈谈个人的一些粗浅看法。
泰安市城市规划实施办法
山东省泰安市人民政府
泰安市人民政府令
（第74号）
《泰安市城市规划实施办法》已经市政府批准，现予发布施行。
市 长 耿文清
二00一年七月十日
泰安市城市规划实施办法
第一章 总 则
第一条 为了认真实施新一轮城市总体规划，加强城市规划管理，建设现代化园林旅游城市和历史文化名城，根据《中华人民共和国城市规划法》、《山东省实施<中华人民共和国城市规划法>办法》、《山东省历史文化名城保护条例》、《泰安市城市总体规划》及有关规定，结合实际，制定本实施办法。
第二条 编制和修订城市规划以及在泰安市城市规划区内进行各项建设活动，必须遵守本办法。
第三条 泰安市城市规划区包括城市市区、近郊区、工业区、规划控制区和风景区。其规划区域分别为：
（一）城市市区是指京福高速公路以东、京沪高速公路以北、省庄镇文化路以西、泰山环山路以南的范围；
（二）近郊区是指市区东、西、南方向边沿外延2公里的范围；
（三）工业区是指山口、满庄镇行政区范围；
（四）风景区是指泰山风景名胜区规划范围。
（五）规划控制区是指除市区、近郊区、工业区、风景区以外的规划区域，主要包括大津口、黄前、北集坡、邱家店、徂徕五个乡镇的行政区和大汶口、省庄、天平等乡镇（办事处）部分行政区以及徂徕山国家森林公园；城市市区、近郊区、工业区、规划控制区，应根据城市发展状况进行调整。调整后的区域范围，由市政府公布。
第四条 市规划行政主管部门负责城市规划的管理工作。
泰山风景名胜区管理委员会按照有关法规规定和《泰山风景名胜区总体规划》，负责泰山风景名胜区规划的管理工作。
市计划、建设、国土资源、环保、交通、公安、文物等部门应当按照各自的职责，做好城市规划管理的有关工作。
区建设行政主管部门、开发区管委会，按照本办法的规定,做好规划管理相关的业务工作。
第五条 城市规划管理工作必须围绕建设现代化园林旅游城市和历史文化名城，处理好城与山、古与今、整体与局部的关系，提高规划设计和管理水平。
第六条 城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。城市规划区内的单位和个人都有遵守、服从城市规划的义务和监督城市规划实施的权力。
第二章 规划编制
第七条 泰安市城市总体规划，由市政府组织编制和修订，报省政府审批。城市规划必须与土地利用总体规划和流域防洪规划相衔接。
第八条 在城市市区、近郊区范围内，应当按下列规定编制专业、分区和详细规划：
（一）根据城市总体规划的要求，各有关部门要按照市规划行政主管部门下达的专业规划编制任务书，分别编制专业规划，经市规划行政主管部门审核同意后，报市政府审批；
（二）城市主次干道两侧、重要地段、成片开发、文物保护区、旧城改造等，由市规划行政主管部门组织编制详细规划，报市政府审批；
（三）城市新区、开发区，由市规划行政主管部门组织编制分区规划和详细规划，报市政府审批；
（四）市区、近郊区内的村民住宅建设、旧村改造，区建设行政主管部门应根据城市规划要求编制详细规划，经市规划行政主管部门审定后报市政府审批。
第九条 规划控制区由市规划行政主管部门组织编制分区规划。工业区要编制详细规划，报市政府审批。在分区规划的基础上，由区建设行政主管部门组织编制规划控制区内的小城镇和村庄建设详细规划，报市规划行政主管部门审批。
第十条 城市专业规划、分区规划和详细规划的编制，必须符合泰安市城市总体规划要求和国家及省城市规划技术规范。城市规划的编制，应当由具备相应资质的规划设计单位承担，并推行招标投标制。编制城市规划所必需的城市勘察、测量等基础资料，有关部门和单位要及时提供，使用符合城市规划要求的统一座标和高程系统的地形图。
第十一条 专业规划、分区规划、详细规划的局部调整，由市规划行政主管部门审批；重大变更的，报市政府审批。
第十二条 经批准的专业规划、分区规划、详细规划，由市规划行政主管部门通过新闻媒体、城市规划展等不同方式，向社会公布，进行广泛宣传。
第三章 建设用地规划管理
第十三条 城市规划区内的建设用地，原则上从储备土地中供应。土地储备机构在编制储备方案时，应征求市规划行政主管部门的意见。
第十四条 在城市市区、近郊区、工业区内进行建设需要使用土地的，按下列程序申请办理建设用地规划许可证：
（一）建设单位或个人持建设项目批准文件、市土地行政主管部门的意见等，向市规划行政主管部门提出定点申请；
（二）市规划行政主管部门经实地勘察，初步选定用地位置和界限，提出建设用地的规划设计条件；
（三）建设单位或个人依据市规划行政主管部门提供的建设用地规划设计条件，由具有相应资质的规划设计单位编制规划设计总图，报市规划行政主管部门审查；市区、近郊区范围内的单位院落改建、居民区建设、房地产综合开发等，必须编制修建性详细规划图；
（四）经审查论证，符合城市规划要求的，市规划行政主管部门确定建设用地位置和界限，核发建设用地规划许可证。其中开发区内的建设项目，由开发区管委会受理并初审后，报市规划行政主管部门审批。通过公开招标、拍卖方式取得土地使用权的，凭中标通知书或拍卖成交确认书向市规划行政主管部门领取建设用地规划许可证。
第十五条 规划控制区范围内的建设单位或个人申请办理建设用地规划许可证的，由所在区建设行政主管部门受理并进行审查，报市规划行政主管部门审批。工业区、规划控制区范围内的村民住宅建设，由市规划行政主管部门委托区建设行政主管部门审批，使用市规划行政主管部门签章的规划许可证，审批后有关资料报市规划行政主管部门备案。
第十六条 需要进行可行性研究的建设工程项目，应当在可行性研究过程中，按规定向市规划行政主管部门申请办理选址意见书。建设方案确定后，再按第十四条或第十五条的规定办理建设用地规划许可证。
第十七条 建设单位或个人持建设用地规划许可证，向市土地行政主管部门办理建设用地使用手续。
第十八条 在城市市区、近郊区范围内临时使用土地的，应当到市规划行政主管部门办理规划许可手续。在临时用地上不得建设永久性建筑物或构筑物及其它设施。在使用期间因国家建设需要，应及时无条件清场退地。
第十九条 在城市市区、近郊区范围内挖砂取土，围填水面，设置生产生活废弃物堆放场所等活动，须征得市规划行政主管部门的同意，经有关主管部门批准后进行。
第二十条 城市规划区范围内任何单位和个人都必须服从市政府根据城市规划作出的调整用地和储备土地的决定。
第四章 建设工程规划管理
第二十一条 在城市市区、近郊区、工业区内新建、改建、扩建建筑物、构筑物、道路、管线以及其他设施的，必须按下列程序申请办理建设工程规划许可证：
（一）建设单位或个人持建设用地批准文件等有关资料，向市规划行政主管部门提出申请；
（二）市规划行政主管部门依据城市规划，提出建设工程规划设计要求，作为工程设计的依据；
（三）市规划行政主管部门审查建设项目的设计方案。公园、广场、城市雕塑或建筑小品的设计方案，应向社会公布，广泛征求意见；
（四）建设单位或个人向市规划行政主管部门报送施工图等有关资料，经审核同意后，核发建设工程规划许可证。建设单位或个人持建设工程规划许可证到有关部门办理开工手续。开工建设前，须经市规划行政主管部门现场验线后，方可正式施工。其中开发区内的建设项目，由开发区管委会受理初审后，报市规划行政主管部门审批。
第二十二条 规划控制区内的建设单位或个人申请办理建设工程规划许可证，由所在区建设行政主管部门受理并进行审查，报市规划行政主管部门审批；开工建设前，由市规划行政主管部门和区建设行政主管部门现场验线后施工，区建设行政主管部门负责对建设过程进行监督。工业区、规划控制区范围内的村民住宅建设规划申请，由市规划行政主管部门委托区建设行政主管部门审批，使用市规划行政主管部门签章的规划许可证，审批后有关资料报市规划行政主管部门备案。区建设行政主管部门负责建设过程的监督管理。
第二十三条 在文物保护单位的保护范围和建设控制地带内的建设项目，建设单位或个人在申请办理建设用地规划许可证和建设工程规划许可证时，应附有文物行政主管部门的意见。在建设过程中必须采取有效措施，切实保护文物古迹、风景名胜和古树名木，并保持与周围景观相协调。
第二十四条 在城市市区、近郊区范围内进行临时建设的，应当到市规划行政主管部门办理临时建设规划许可手续。户外广告的设置与管理按市政府有关规定执行。临时建设的期限不得超过两年，使用期满应立即拆除临时建筑,清场退地。确需延期使用的，应在期满30日前，向市规划行政主管部门申请办理延期使用手续。
第二十五条 建设单位或个人必须在验线的范围内，按照建设规划许可规定的内容和批准的设计进行建设。不得随意扩大或缩小建设用地范围，不得改变工程设计。确需变更的，应经市规划行政主管部门同意，并办理变更手续。
第二十六条 工程竣工后，市规划行政主管部门及时对建设工程进行规划检查验收，符合工程规划许可要求的，出具工程规划认可文件。未出具认可文件的，有关单位不得通水通电，不得发放房屋产权证明。
第二十七条 城市市区、近郊区范围内主次干道两侧建筑物改门改窗等，必须经市规划行政主管部门批准。
第二十八条 新建居民住宅之间以及其他建筑与住宅之间的南北向最小间距，旧城区不得小于南侧建筑高度的1.3倍，城市新区不得小于1.5倍；其他建筑之间的间距不得小于1倍；东西向间距必须满足消防需要。
第二十九条 建筑物、构筑物与道路红线之间的距离，按建筑物和道路的性质、规模由市规划行政主管部门确定。凡占压规划道路红线的建筑，一律不得改建、扩建，按照城市规划要求逐步拆迁。
第三十条 城市主要道路两侧，一般不规划建设住宅楼。有碍市容市貌的临街建筑，应逐步予以改造。沿城市主要道路两侧各单位，一般不得规划设置围墙、大门、传达室、车库、变（配）电室等建筑物、构筑物。确需设置围墙的，不得高于1.8米，并采取通透、美化、绿化措施。
第三十一条 成片开发、城市新区、居民区建设，其绿地率不得低于35%。各类建筑必须处理好第五立面，改善城市景观效果。公共建筑应配套建设相应容量的机动车、非机动车停车场（库）。住宅建设应当将储藏间建在底层，楼房之间要进行适当绿化。
第三十二条 各种管线应按规划要求的位置埋设或架设。市区内设置各种管线应当埋设在地下，现有的架空线路，按照城市规划要求，逐步改为地下埋设。
第三十三条 总体规划中确定搬迁的环境污染单位，不得改建扩建，应予以外迁。短期内不能外迁的，限期治理或转产。在城市水源地保护范围内，禁止新建、扩建污染水源的项目，现有项目应转产或外迁。管理措施按市政府有关规定执行。
第五章 监督检查
第三十四条 未取得建设用地规划许可证而取得用地批准文件、占用土地的，批准的文件和用地无效。
第三十五条 市规划行政主管部门必须加强对城市规划执行情况的监督检查，及时制止违法建设。有下列行为之一的，责令停止建设；对影响城市规划的限期拆除、强制拆除或者没收违法建筑。
（一）未经市规划行政主管部门批准，擅自建设的；
（二）擅自扩大或移动建设工程用地位置的；
（三）擅自变更规划设计的；
（四）未经批准，擅自改门、改窗或设置户外设施的。以上行为尚可采取改正措施的，由市规划行政主管部门责令限期改正，补办手续，交足有关费用，并处以土建工程造价3-10%的罚款。
第三十六条 行政机关有下列情形之一的，追究单位主要负责人和直接责任人员的行政责任，并依法追究赔偿责任；构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。
（一）滥用职权，越权审批的；
（二）违反本办法规定程序和要求审批的；
（三）玩忽职守、徇私舞弊、失职渎职的。
第三十七条 区建设行政主管部门应自觉接受市规划行政主管部门的监督，加强对规划控制区内各项建设工程的检查，对违反规划的行为及时予以制止，并报市规划行政主管部门依法处理。
第三十八条 当事人对行政处罚及其他具体行政行为不服的，可依法申请行政复议或向人民法院提起诉讼。
第六章 附 则
第三十九条 泰山风景名胜区各景区的详细规划，由泰山风景名胜区管理委员会组织编制，经市政府审定后报省建设行政主管部门审批。建设项目申请，由泰山风景名胜区管理委员会受理和初审。应当由市政府审批的，报市政府审批;应当由上级审批的，经市政府审定后逐级报批。
第四十条 本办法执行中的具体问题，按泰政办发〔1993〕78号文《关于市政府行政性规章解释权限和程序问题的通知》规定进行解释。
第四十一条 本办法自发布之日起施行。
