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初探分支机构成为行政处罚对象之可行性

洪克文 陈慧贞


在药品行政处罚案件中，法人依法设立的分支机构能否成为行政处罚对象，如药品连锁企业设立的门店、药品经营公司设立的分公司、乡镇医院在农村设立的社区卫生服务站等，当这些门店、分公司、社区卫生服务站（以下简称涉药分支机构）发生药品行政违法时，药监部门能否将这些涉药分支机构确定为行政处罚对象？目前，我国行政法律法规对此尚无明文规定。在实践中，执法人员也各执一词。行政违法主体的确定，是保证行政处罚案件合法、正确的前提，因此有必要进行深入的探讨。笔者认为，结合法理和参照相关部门等规定，涉药分支机构可以成为行政处罚对象。
一、涉药分支机构是经依法批准设立的具备相应行为能力的其他组织。涉药分支机构（社区卫生服务站取得《医疗机构执业许可证》，隶属于乡镇医院）在根据《药品管理法》第十五条规定具备药学技术人员、营业场所、设备设施、管理机构和各项规章制度等条件，取得《药品经营许可证》；在法定时间内向工商行政管理部门办理登记注册，取得《营业执照》，刻制公章，开立银行账户，在核准的经营范围内以自己名义直接开展药品经营活动的组织。尽管涉药分支机构的财产和人事关系隶属于总公司或总部，没有完全独立承担所有法律责任能力，但涉药分支机构依法取得《药品经营许可证》和《营业执照》，在法律上意味着享有从事药品经营活动的民事权利能力和承担相应法律责任的行为能力，具体包括承担民事法律责任能力和行政法律责任能力。在民事诉讼中，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第40条规定“法人依法设立并领取营业执照的分支机构” 属《民事诉讼法》第四十九条规定的“其他组织”，可以作为民事诉讼的当事人。当事人的诉讼行为能力是以民事行为能力为基础的，司法部门对分支机构的诉讼行为能力予以确认，同时也意味着对其民事行为能力也予以了肯定。在行政处罚中，虽然无“分支机构可以成为行政处罚对象”之类法律条文规定，但《行政处罚法》第三条规定的“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚……”中“其他组织”与民事诉讼中的“其他组织”并不存在实质上的差异。
二、涉药分支机构具备行政法律责任履行能力。部分执法人员认为，分支机构不能成为行政处罚对象的主要原因是分支机构不能独立承担民事法律责任。《公司法》第十四条“分公司不具有法人资格，其民事责任由公司承担” 的规定是持该观点人引用的最直接法律依据。 笔者以为，《公司法》第十四条立法意图在于，在市场经济活动中，为提高效率和经济流转速度，企业法人设立的分支机构直接参与了市场活动，并以自己名义与其他民事主体进行合同签订、商品购销等各种民事活动。然而，由于分支机构经营管理的财产实际上隶属于企业法人，没有完全独立承担民事法律责任能力，致使其在经济活动经常出现了无债务履行能力或履行不到位等严重影响交易安全和市场秩序稳定的后果。为避免当分支机构以自己经营管理的财产不能使所负的债务达到全面履行时，企业法人以合同相对性或借故其他理由对抗权利主张者进而损害国家、集体、公民利益等事件发生，鉴于企业法人和分支机构之间在财产、人事等关系上存在隶属关系，国家通过立法形式进一步明确分支机构民事法律责任的最终承担者——企业法人。即在分支机构对所负的民事法律责任无力承担时，由设立该分支机构的企业法人来最终承担。对此，《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第78条规定：“被执行人为企业法人的分支机构不能清偿债务时，可以裁定企业法人为被执行人。” 该规定中所指的“债务”，既包括民事活动中发生的合同之债，也包含了行政管理中行政部门对发生了违法行为的分支机构科处的法定之债（例如行政罚款等）。在行政处罚中，涉药分支机构在发生行政违法时可能所承担的法律责任包括警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业和吊销许可证。对大额罚款分支机构可能无力独立承担外，其他行政法律责任均能依法承担。因此，涉药分支机构虽然不能独立承担法律责任，但并未影响行政法律责任的最终履行。
三、相关部门的规定。对分支机构能否成为行政处罚对象，法律法规未有明确规定，实践中，各方意见也存在分歧。目前，对该问题作出过明文规定的惟有国家工商行政管理局。国家工商行政管理局对《关于企业法人的非独立核算分支机构能否作为行政案件当事人的请示》的答复（工商[1990]174号）中认为“企业法人设立的不能独立承担民事责任的机构，可以作为行政处罚案件的当事人。” 国家工商行政管理局《关于认定违法主体有关问题的答复》（工商企字[1999]第233号）规定：“各类企业法人设立的不能独立承担民事责任的分支机构，均属于从事经营活动的经济组织，依照《行政处罚法》等现行有关规定，该经济组织可以作为行政处罚案件的当事人，但该经济组织不能完全承担有关行政责任时，应由其所隶属的企业法人承担。”国家工商行政管理局的这一规定符合行政违法责任自负原则，虽然没有上升到法律法规的层次，但一直践行至今充分体现了其合理性，药品监管行政部门可以予以参照。

浅谈高速公路交通肇事逃逸案件的特点与侦破

李钢 黄桂燕


　　随着高速公路里程的不断增长和交通运输业的迅速发展，高速公路交通流量日益增加，使得道路交通事故也不断增多，作为道路交通事故中的一种演变形式------交通肇事逃逸案件也呈上升趋势。交通肇事逃逸行为不仅给事故受害人及家属造成身心上无法愈合的伤痛，也给社会带来诸多不安定的因素，影响社会的稳定和公安交通警察的形象。因此，如何提高高速公路交通肇事逃逸案件的侦破率已成为高速公路公安交通管理工作中的重大课题，及时有效侦破交通肇事逃逸案件，已成为高速公路交警部门关注民生、保障平安、维护社会和谐稳定的重要工作之一。

一、高速公路交通肇事逃逸的含义及案件特点

　　交通肇事逃逸，是指发生道路交通事故后，交通事故当事人为逃避法律追究，驾驶车辆或遗弃车辆逃离交通事故现场的行为，笔者结合高速公路交通事故处理经验，认为高速公路交通肇事逃逸案件有以下特点：

　　1、弃车逃逸，且多以大货车驾驶员肇事后弃车逃逸为主。我国经济正处于一个高速发展阶段，道路交通运输业相对发达，但其从业人员（驾驶员）多数是文化水平较低，法律意识淡薄，且流动性大的人群，尤其绝大多数货车驾驶员是车主聘请的，一旦发生严重交通事故，这些受聘的驾驶员会因道德素质和责任心上的缺失而容易产生侥幸心理：车辆是老板的，我只是来打工的，事故处理不关我的事，要赔偿找老板去；同时也为了逃避事后车主的追偿，更重要的是为逃避法律的制裁，往往选择一走了之。

　　2、驾车逃逸，多以小轿车肇事后逃逸为主。由于小轿车机动性能强，一旦发生了交通事故，更容易产生侥幸心理，会趁着有利的环境和天气迅速驾车逃逸。此种逃逸案件多在轿车撞死行人案件中发生。

　　3、发生的时段、环境有其特殊性。从时间上看，高速公路交通肇事逃逸案件多发于凌晨2至5点间，这段时间为深夜，路面的监管力度小，使肇事者有机可趁；从环境上看，高速公路交通肇事逃逸案件发生在雨、雾天气里居多，这些环境下能见度低，环境复杂，目击者几乎没有，极利于肇事后逃逸。

　　4、取证困难。由于高速公路沿线多为远离市区的路段，加之高速公路一般都是禁止行人、非机动车、摩托车等进入的。若事故发生在夜间，现场几乎没有目击者，就算过往的车辆经过现场，也是一晃而过，且大多数车辆都是过境车，证人基本都是外地的，就算有点线索也可能要赶往千里之外，这样就增加了取证的难度；另外若遇驾车逃逸后现场无人保护，往往很多证据也会被过往车辆破坏，使得案件的认定进一步复杂化。

二、发生交通肇事逃逸的原因

　　近年来，从剖析一大队破获的三起交通肇事逃逸案件看，发生肇事逃逸归结为以下几种原因：
　　首先，一是《道路交通安全法》实施后，对交通肇事者的处罚加大了，驾驶人在事故中承担的责任也在加重。发生了重大交通事故后，驾驶人不仅要付出巨额的经济赔偿，还将受到刑事处罚，致使肇事者产生逃逸心理，并千方百计躲避追查；二是事故赔偿数额在增加，医疗费用负担过重。《道路交通安全法》以来，道路交通事故造成的人身损伤引起的直接、间接的物质和财产损失比过去增加了近一倍，一些车辆由于未办理车辆保险或在保险金额不足的情况下，驾驶员为逃避巨额赔偿往往选择逃逸；另外，现今医疗费用居高不下，小伤小病动辄几百元，大伤大病成千上万元，一旦发生伤人事故，医疗费用将是一笔很大的开销。一个事后抓获的肇事逃逸者直言：之所以逃跑，就是负担不起没完没了的巨额医疗费。三是地域上的原因，个别外地肇事者因无法接受本地受害者家属的无理要求并害怕受害者家属的打击报复而选择逃逸，而现实中肇事驾驶员被受害者家属穷追猛打的案例亦时有发生。
　　其次，由于高速公路自身的特点所致。高速公路地处偏僻，沿线多为人烟稀少的农村、山区，肇事者在此环境下往往会抱着不会被人发现的侥幸心理而逃之夭夭；即便是车流量较大时，也有不少车经过事故现场，但大多驾驶员却是抱着一种多一事不如少一事的态度，从而匆匆而过，哪管别人是留是逃。
　　第三，交通肇事逃逸侦破率不高也是造成逃逸案件增多的重要原因。由于平时对逃逸驾驶员的打击不够，在社会上未形成强大的威慑力，以致更加重了驾驶员肇事后逃逸的侥幸心理。

三、高速公路交通肇事逃逸案件侦破率不高的原因

　　1、报案人或证人未能准确提供逃逸车辆或逃逸驾驶人的相关信息：由于地段、时段的特殊性和人员的素质差异，很多事故发生后，受害人或证人都未能对逃逸车辆、人员的特征进行准确、详细的收集，以致警方在接到报警后无法根据现有的线索进行布控和堵截，使案件难以侦破。

　　2、现场勘查取证不全。交通事故逃逸案件现场一般都会遗留事故痕迹、物品等，但由于现场处于无人保护的状态，现场证据往往会被过往车辆碾压破坏或是因施救时人为破坏，导致现场勘查时证据收集不全，无法为案件破获提供更多的线索。

　　3、破案的联动机制不健全，缺乏全局意识，各警种间、各部门间不能相互配合。首先，随着形势的发展，我们公安机关内部各警种分工越来越细，各司其职。即使是交警，内部也是分工得越来越细，这就造成了在发生逃逸案件后，事故处理民警往往是单打独斗，其他岗位民警、警种或单位不能给予及时、有效的配合。虽然近年来时常召开一些联席会议，会上常会签订联动协议，但一到关键时刻，这个协议总也指望不上，协商好的配合机制总也开展不了，失去对逃逸案件侦破的最佳时机。

　　4、警力不足，工作机制不合理，不利于逃逸案件快速侦破。由于车流、人流、物流的不断增加，导致高速公路上几乎天天都有交通事故发生，不可避免的出现事故处理民警对已发生的交通事故还未处理完，新的交通事故又发生的局面，而事故处理民警在日常工作中不仅要负责处理交通事故，还要兼顾交通安全宣传、查纠交通违法等工作，因此只要是交通事故逃逸案件的侦破时间一长，势必会影响其他案件的正常处理；反过来，当民警忙于其他普通案件处理工作时，也会无暇顾及逃逸案件的处理。时间一长，日积月累，民警往往是超负荷工作，身心疲惫，没有一点喘息之机。从另一方面讲，就算事故处理民警先期到达肇事逃逸现场，发现线索后，有堵截条件的可以设卡堵截，而丧失堵截条件的，后期工作则会变成事故处理民警单打独斗的局面，民警只能根据已有的线索四处奔波。而当前，交警系统面临肇事案件高发不下，事故处理警力却严重不足，处理日常工作已是捉襟见肘，很难派出足够的警力进行逃逸案件的侦破，这就使得一些线索不能及时得到追踪，一些证据无法及时进行查证，错过了破案的有利时机。

　　5、装备落后或不合实际。近年来，交警部门的物质装备虽有一定的改善，但跟道路建设的飞速发展相比，物质装备就显得相对落后，特别是办案车辆的技术状况比肇事的车辆就差一大截。民警连上班、办案开车时都小心翼翼，生怕什么时候车子就会抛锚，更不用说敢开多快去堵截其他车辆了。而堵截的工具太笨重，比如说所发的破胎器需要两个人来抬，把它展开也需要两个人来拉，若要换个地方堵截还需慢慢的把它收回来，一来一去花了不少时间。

四、提高交通肇事逃逸案件侦破率的几点对策

（一）完善制度

　　1、加强值班备勤制度。高速公路交警部门要加强值班工作，值班民警要保持报警电话24小时畅通，提高值班民警的问话技巧，详细记录报案内容。针对交通肇事逃逸案件多发于夜间和恶劣天气的特点，加强流动巡逻，同时，一旦发生交通肇事逃逸案件，迅速布控，争取在第一时间设卡拦截。

　　2、严格落实民警定期业务培训制度。目前有些大队存在从事事故处理工作的民警不够，侦破交通肇事逃逸案件的经验不足的现象，应当在现有警力条件下，积极提高民警的事故处理水平，制定定期培训制度，并采取老带新、送出去、请进来的经验交流方式加强业务技能培训，熟练掌握必要的技术和手段以及破案方法。

　　3、完善联勤机制，建立有效的高速公路交通肇事逃逸案件协查联动机制。积极争取党委、政府的大力支持，与沿线各单位保持密切的联系，加大资金的投入，设置事故处理及肇事逃逸案件查缉经费。进一步完善交通肇事逃逸案件快速反应机制，以确保在发生交通肇事逃逸案件时民警能在最短的时间赶赴现场；完善交通肇事逃逸案件破案机制：一是制定预案，进行必要演练，为案件侦破打下基础；二是完善以交警为主，集收费站、服务区及地方公安机关为一体的多部门破案协作工作机制；三是完善破案奖励机制。凡提供线索者应予以保密和奖励，把奖励政策公开，让民众知晓，以调动群众举报肇事逃逸案件的积极性。同时，对破案有功的民警也要进行一定的奖励。

　　4、组建交通安全信息员队伍，建立车辆基本构件信息资料库。交警部门应组建交通安全信息队伍，把一些在服务区、收费站、沿线修理厂、洗车场、加油站等行业部门里的人员发展为交通安全信息员，使侦查少走弯路。另外高速公路交警部门还要建立不同车型、车灯外罩、挡风玻璃、轮胎花纹印痕、车型外貌、车辆高度、宽度等资料数据库，专人专管，及时更新，收集整理不同种类的油漆样片，以备侦查之需。