最高人民法院关于印发《人民法院基础设施建设项目管理办法》的通知
最高人民法院
最高人民法院关于印发《人民法院基础设施建设项目管理办法》的通知
法发〔2006〕22号
全国地方各级人民法院、各铁路运输中级法院和基层法院、各海事法院，新疆生产建设兵团各级法院：
现将《人民法院基础设施建设项目管理办法》印发给你们，请遵照执行。
最高人民法院
2006年3月30日
附：人民法院基础设施建设项目管理办法
第一章 总则
第一条 为加强和规范人民法院基础设施建设项目的管理，规范项目建设程序和行为，提高项目建设质量和投资效益，依据《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国招投标法》、《中华人民共和国政府采购法》等有关法律、法规，制定本办法。
第二条 本办法适用于各级人民法院基础设施建设投资及其新建、改建和扩建工程项目的申请、审批、实施和监督管理。
第三条 《人民法院法庭建设标准》、《人民法院固定刑场建设标准》、《人民法院计算机信息网络系统建设规划》等是人民法院基础设施建设项目决策服务和控制项目建设水平的全国统一标准，是编制、评估、审批工程项目可行性研究报告的重要依据，也是工程设计和监督检查的重要依据。
第四条 人民法院基础设施建设实行统一计划，归口管理，分工负责，分级实施的管理体制。
国家发展和改革委员会、建设部、最高人民法院按各自职责指导全国法院基础设施建设的投资、立项、计划、实施和监督检查，省级发展改革、建设行政主管部门和高级法院负责监督、指导本辖区人民法院基础设施的规划布局、项目审批、组织实施、配套资金、监督检查等工作。项目建设法院负责管理基建财务、招标投标、工程监理、竣工验收及监督检查等工作。
第五条 人民法院基础设施建设项目实行领导责任制。
项目建设法院的法定代表人对项目申报、实施、质量、资金管理及建成后的运行等负责。
第六条 人民法院基础设施建设要严格遵循基本建设程序。执行基本建设的程序分为：前期工作阶段，主要包括制作项目建议书、开展可行性研究和设计工作；建设实施阶段，主要包括施工准备、建设实施；竣工验收阶段。
第二章 项目前期工作
第七条 项目建设法院根据建设需要提出项目建议书。项目建议书必须对项目建设的必要性、可行性、建设地点选择、建设内容与规模、投资估算及资金筹措和社会效益估计等作出初步说明。人民法院基础设施的建设地点选择、建设内容和规模必须执行相应的标准和国家有关工程建设强制性条文所规定的内容。
项目建议书应由项目建设法院或项目建设法院委托的有相应工程咨询资质的机构编写。
第八条 项目建议书的审批程序：中、基层人民法院基础设施建设项目建议书首先由项目建设法院报高级人民法院和同级发展改革部门，由高级人民法院提出项目审查意见（着重从资金来源、建设规模、资源合理利用等方面初审）。发展改革部门参考高级人民法院的意见，并根据国家规定的分级审批权限负责审、报批。凡高级人民法院初审未通过的项目，发展改革部门不予审、报批。高级人民法院的基础设施建设项目建议书应先报最高人民法院审查，审查通过后方可报送省级发展改革部门审、报批。
第九条 项目建议书批准后，即可进行可行性研究，并编制可行性研究报告。可行性报告是确定建设项目、编制设计文件和项目最终决策的重要依据。
承担可行性研究工作的单位一般是经过资格审定的规划、设计和工程咨询单位，并要有承担相应项目的资质。投资规模较小的项目可由项目建设法院编写。
第十条 可行性研究报告的主要内容包括总论、项目背景、法院工作实际和发展前景分析、地点选择与资源条件分析、建设方案与内容、投资估算与资金筹措、建设期限与实施计划、组织机构与项目定员、环境评价、效益与新增能力、招标方案、结论与建议等。
第十一条 可行性研究报告经评估后按项目审批权限由各级审批部门进行审批。
第十二条 项目可行性研究报告批准后，项目建设法院可组织编制初步设计文件。项目初步设计文件根据项目可行性研究报告内容和审批意见，以及有关建设标准、规范、定额进行编制，主要包括设计说明、图纸、主要设备材料用量表和投资概算等。项目初步设计文件批准后，可进行施工图设计。初步设计和施工图设计文件应由具有相应工程设计资质的机构编制。
第十三条 初步设计根据审批权限，由同级发展改革部门委托项目评审专家审查后，会同其他行业主管部门审批。
施工图设计完成后，必须委托施工图设计审查单位审查并加盖审查专用章后使用。审查单位必须是具有审查资格，且具有审查权限要求的设计咨询机构。
第十四条 最高人民法院和高级人民法院按照以下权限对初步设计进行审查：
（一）地方承担的其中中央投资在1000万元以上的项目，以及最高人民法院自行承担的项目，由最高人民法院组织审查；
（二）地方承担的其中中央投资在1000万元以下的项目，由高级人民法院组织评估和审查，批复文件抄报最高人民法院备案。
第十五条 项目可行性研究报告总投资变更超过批准的项目建议书总投资10％以上，或初步设计概算总投资变更超过批准的可行性研究报告总投资10％以上的，要重新向原审批机关报批项目建议书或可行性研究报告；施工图预算总投资变更超过批准的初步设计概算总投资5％以上的，要重新向原审批机关报批初步设计文件。
第十六条 各级人民法院要规范人民法院基础设施建设申报程序，明确职责，提高项目科学决策水平。
第三章 项目实施
第十七条 人民法院基础设施建设项目的实施必须严格执行招标投标、工程监理和合同管理。人民法院基础设施建设项目的工程建设要坚持先勘察、后设计、再施工的原则，严禁边勘察、边设计、边施工。
第十八条 项目建设法院在开工建设之前要切实做好各项准备工作。建设准备的主要工作内容包括：(1)征地、拆迁和场地平整；(2)完成施工用水、电、路等工程；(3)组织设备、材料订货；(4)准备必要的施工图纸；(5)组织施工招标投标，择优选定施工单位。
第十九条 项目建设法院在工程建设可行性研究报告和初步设计文件批准，建设资金落实，建设准备工作就绪后，应当向当地建设行政主管部门或项目主管部门及其授权机构申请项目开工审批。
第二十条 人民法院基础设施建设项目的勘察、设计、施工、监理和与工程建设有关的重要仪器、设备、材料的采购项目，符合《工程建设项目招标范围和规模标准规定》范围和标准的，必须依照《中华人民共和国招标投标法》和《工程建设项目施工招标投标办法》实行招标。
符合下列条件之一的人民法院基础设施建设项目必须进行公开招标，确需邀请招标或采取其他招标方式的，须经有关部门批准：
（一）施工单项合同预算价在200万元以上的；
（二）仪器、设备、材料采购单项合同预算价在100万元以上的；
（三）勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同预算价在50万元以上的；
（四）单项合同预算低于本条第二款（一）、（二）、（三）项规定的标准，但项目总投资额在3000万元以上的。
第二十一条 人民法院基础设施建设项目的施工必须依照有关规定由具备相应资质的监理单位进行监理。
第二十二条 项目建设的法院应严格审查监理单位的资质，依照有关规定确定相应资质的监理单位承担人民法院基础设施建设项目的工程监理工作。
第二十三条 监理机构受项目建设法院委托，对工程质量、投资使用、建设进度等内容进行监督管理。监理机构必须严格遵守工程建设和监理的有关法律、法规、标准和技术规范，独立履行监督职责。
第二十四条 人民法院基础设施建设项目的勘察、设计、施工、监理、设备材料采购都要依法订立合同，明确质量要求、履约担保和违约责任。
第二十五条 项目建设法院要按规定通过招标确定施工单位。不得授意施工单位将工程肢解发包、转包和违法分包，不得迫使承包方以低于成本的价格竞标。
第二十六条 项目建设法院应在项目纳入年度投资计划并下达第一次项目投资计划后及时开工。
第二十七条 项目建设法院必须严格执行审批文件，不得擅自变更建设地点、建设性质、建设内容、建设规模、建设标准等。确因客观原因需变更的项目，应按程序向原项目审批单位申请办理变更。
第二十八条 项目建设法院要督促施工单位和监理机构履行职责，加强对施工各环节的质量监控，确保工程建设质量。
项目建设法院要会同监理机构监督施工单位严格按照设计图纸、施工标准和规范进行施工，督促施工单位建立健全工程质量保证体系、现场工程质量自检制度、重要结构部位和隐蔽工程质量预检复检制度。
项目建设法院要建立健全设备材料质量检查制度，严禁施工单位使用不合格或不符合设计和施工规定的材料和设备。
第四章 竣工验收
第二十九条 项目建成后，各级计划、建设和土地主管部门，按照项目隶属关系、职能分工和审批权限，依据《建设工程质量管理条例》等法律、法规及时组织项目的竣工验收。项目建设法院和有关单位必须配合竣工验收工作。
第三十条 人民法院基础设施建设项目竣工验收的文件依据是经过审批机关批准的可行性研究报告、初步设计或扩大初步设计（技术设计）、施工图纸和说明、设备技术说明书、招标投标文件和工程承包合同、施工过程中的设计修改签证、洽商文件、现行的施工技术验收标准、规范以及主管部门有关审批、修改、调整的文件等。
第三十一条 项目验收合格后，项目建设法院要及时办理竣工财务决算审批，并根据批复的竣工财务决算，办理固定资产移交手续。
对项目建设形成的固定资产，未经项目原审批机关和国有资产管理部门审批同意，任何单位不得随意变更用途或擅自处置。
第三十二条 项目建设法院应按照国家有关规定建立健全项目档案，及时收集、整理、归档从项目提出到工程竣工验收各环节的文件资料，并在项目竣工验收后，及时按规定将全部档案移交有关部门。
第五章 项目资金管理
第三十三条 项目建设法院必须建立健全基本建设资金管理制度，严格执行国家有关基本建设财务管理的规定。
第三十四条 人民法院基础设施建设项目的资金包括地方人民政府专项建设资金、中央预算内专项（国债）资金以及地方人民政府与之配套的项目建设资金。
第三十五条 人民法院基础设施建设资金项目都必须单独建帐、单独核算；同一个建设项目，不论其建设资金来源性质，原则上必须在同一帐户核算和管理。
第三十六条 人民法院基础设施建设资金必须按规定用于经批准的基本建设项目，不得截留、挤占和挪用，实行专户存储，专款专用。
第三十七条 人民法院基础设施建设项目建设资金根据《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国建筑法》和财政部《基本建设财务管理规定》及有关财务管理办法支付。
第三十八条 建设资金的支付范围
（一）工程前期费用。包括工程项目报建费、招投标费、施工合同鉴证费、消防设施配套费、人防结建费、城市基础设施配套费、绿化费、工程测量勘察费、保证金、规划设计费、可研费、试验费、监理费、质监费、公告费、增容费、工本费等。
（二）土地征用费。是指按照国务院关于《国家建设使用土地条例》规定所支付的土地补偿费、青苗补偿费、被使用土地上的房屋、水井、树木等补偿费、迁坟费和安置补助费以及土地使用管理费。
（三）建设单位管理费。是指项目建设法院从项目开工之日起至办理竣工财务决算之日止发生的管理性质的开支。主要包括办公费、差旅交通费、劳动保护费、工具用具使用费、零星购置费、技术图书资料费、印花税、业务招待费、施工现场津贴、竣工验收费和其它管理性质开支。
项目建设法院管理费的总额控制数以批准的项目投资总概算为基数，并按投资总概算的不同规模分档计算。
业务招待费支出不得超过建设单位管理费总额的10％。
施工现场津贴标准比照当地财政部门制定的差旅费标准执行。
（四）工程预付款。工程预付款的支付要与工程进度相适应。预付款的数额，建筑工程不超过当年建筑工程量的25％，并按工程进度结算，逐月抵冲工程款，工程竣工时全部扣清。对未签订合同，或不具备施工条件的，不预付工程款。
（五）设备款结算。以签订合同中规定的付款期限、金额及正式发票支付款项。
（六）工程款结算。支付的工程款加工程预付款之和达到工程预算的80％时，不再支付工程款。待工程交工验收后，进行全面决算。质量保证金按施工合同规定的比例提留，质保期限满，验收合格后予以支付。
第六章 监督管理
第三十九条 各部门按照职责分工依法加强项目监督检查，确保工程质量、建设进度和资金的合理、安全使用。
项目建设法院要配合有关部门做好项目监督检查工作。
第四十条 最高人民法院根据需要组织人民法院基础设施建设项目的专项检查。
高级人民法院要定期组织所辖法院在建项目检查。
第四十一条 对于年度投资计划执行不力，不履行基本建设程序，擅自变更建设地点、建设性质、建设内容、建设标准和投资规模，挤占、挪用、截留、滞留建设资金或不落实配套资金，以及有其他严重问题的项目和单位，视情节轻重采取限期整改、通报批评、停止拨款、撤销项目、收回投资、停止安排新建项目等措施，并建议追究有关单位责任人的责任。
第七章 附则
第四十二条 本办法所称人民法院基础设施建设是指人民法院审判法庭、人民法庭、审判综合楼建设；法官学院、固定刑场、诉讼档案馆、信访接待站建设等基本建设以及与其配套的信息网络建设。
第四十三条 人民法院基础设施建设项目是指经批准的包括在一个总体设计范围内进行建设，经济上实行统一核算，行政上有独立组织形式，实行统一管理的基本建设工程。通常情况下是由若干个有内在联系的单项工程或是一个独立的工程所构成。设计文件规定分期\建设的工程，每一期工程作为一个基建项目。
第四十四条 人民法院基础设施建设活动包括新建、改建、扩建等活动。所谓新建，是指从基础开始建造的建设项目。按照国家规定也包括原有基础很小，经扩大建设规模后，其新增固定资产价值超过原有固定资产价值三倍以上，并需要重新进行总体设计的建设项目；迁移地址的建设工程（不包括留在原址的部分），符合新建条件的建设项目。所谓扩建，主要是指在原有基础上加高加层（需重新建造基础的工程属于新建项目）。所谓改建，是指不增加建筑物或建设项目体量，改善建筑物使用功能、改变使用目的，对原有工程进行改造的建设项目。装修工程也是改建。
第四十五条 本办法所称“以上”包括本数。
第四十六条 本办法自2007年1月1日起施行。
章剑生 浙江大学法学院 教授
关键词: 信访处理行为/可复议性/行政复议/信访
内容提要: 认定信访处理行为可复议性的要件是存在一个具体行政行为，该具体行政行为影响行政相对人的合法权益，且该具体行政行为有可决定性。信访类型可以分为批评、建议式信访和行政救济式信访。信访处理行为是行政机关针对信访的行政救济式信访所作出的一种处理。信访处理行为可以分为首次处理行为和第二次处理行为，在第二次处理行为中，又可以分为重复处理行为和改变处理行为。首次处理行为、改变处理行为和撤销处理行为符合可复议性的认定要件。不履行信访处理的法定职责行为具有可复议性。当信访救济与行政复议救济发生竞合时，行政复议应当优先适用。
一、引言
信访，它最初是人民群众的反映意见方式。[1]由于人民群众反映意见的内容有时与自己的权益有关，信访就逐渐分离出一种救济功能，到了上个世纪90年代之后，有时它甚至替代了行政复议、行政诉讼等行政救济制度。[2]多年以来，信访这两种功能杂糅在一起，难分难解，也产生出了诸多的法理与实务问题，如信访处理行为是否具有可复议性，就是一个存疑颇深的问题。由于这个问题与行政行为的可诉性之间关联紧密，因此，信访处理行为是否具有可诉性，直接影响到人们对它的可复议性认识与判断的方向。那么，法院对此的态度是什么呢？
（一）最高人民法院的“答复”
法院在行政诉讼中遇到质疑信访处理行为合法性的个案并非少见。关于信访处理行为的可诉性问题，因信访案件本身具有高度的政治敏感性，而法院至今仍没有学会将政治问题转化为法律问题的技术，所以，它一直是持十分谨慎的态度对待之。到了2005年，最高人民法院终于给出了一个将涉访的行政争议案件“推出法院大门”的基本态度：
“信访工作机构是各级政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利不产生实质影响。信访人对信访机构依据《信访条例》处理信访事项的行为或者不履行《信访条例》规定的职责不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。对信访事项有权处理的行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”[3]
这个“答复”可分为两层意思：（1）对行政机关“登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、督促检查、指导信访事项等行为”，最高人民法院以这些行为对信访人“不具有强制力”、“实体权利不产生实质影响”为由，把它们排除在法院行政诉讼受案范围之外。这层意思与当下主流的行政诉讼法理论基本一致。但是，（2）把“处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定”挤出行政诉讼受案范围，最高人民法院却没有给出任何理由，令人玩味不尽：是没有理由可以给出，还是有理由不给出呢？为什么不重复一下（1）的理由呢？难道除了（1）的理由外还有其他什么特别理由？在我看来，最高人民法院在这里做了一个谜，但至今没有给出谜底。这个“答复”虽然是针对行政诉讼的，但是，行政复议机关在判断一个信访处理行为是否具有可复议性时，或多或少也已经受到了它的影响。因为，人们在讨论行政复议的可复议性时，总会与行政诉讼中的行政行为可诉性相比较，而信访处理行为在行政诉讼中是没有可诉性的。[4]但是，在实践中的个案显示，信访处理行为并非当然不具有可复议性和可诉性，[5]这个“答复”内容是有商榷余地的。
（二）指导性案例中的“要旨”
最高人民法院公布的指导性案例，在各级人民法院审判类似案例时应当参照。 [6]这一“参照”确定了指导性案件具有行政法的法源地位。所以，分析最高人民法院指导性案例所承载的观点，或许可以找到它在上述“答复”中没有给出的谜底。在信访处理行为是否具有可复议性问题上，2007年10月最高人民法院通过发布“杨一民诉成都市人民政府其他行政纠纷案”（以下简称杨一民案）表达了它的观点：
“行政机关驳回当事人申诉的信访答复，属于行政机关针对当事人不服行政行为的申诉作出的重复处理行为，并未对当事人的权利义务产生新的法律效果，不是行政复议法所规定的可以申请行政复议的行政行为。当事人不服行政机关作出的上述信访答复，申请行政复议，接受申请的行政复议机关作出不予受理决定，当事人不服该决定，诉请人民法院判决撤销该不予受理决定的，人民法院不予支持。” [7]
在杨一民案中，最高人民法院确立了一个是否“对当事人的权利义务产生新的法律效果”的标准，用以判断信访处理行为是否具有可复议性。它的逻辑是，先把驳回当事人申诉的信访答复当作一种“重复处理行为”，然后再依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第2款第（5）项规定，得出了这种信访答复“并未对当事人的权利义务产生新的法律效果”之结论，所以它“不是行政复议法所规定的可以申请行政复议的行政行为。”但事实是，信访答复并非仅限于“驳回当事人申诉”，[8]这个单一的标准是否可以判断信访处理行为的可复议性并非没有疑问。不过，对照“答复”的内容，我们可以发现最高人民法院在这个问题上的态度已经发生了重大变化：对信访答复可复议性或者可诉性需要考虑它是否“对当事人的权利义务产生新的法律效果”。
上述最高人民法院的“答复”和“指导性案例”，虽然在信访处理行为是否具有可复议性问题给出了一个较为明确的判断标准，但是由于信访处理行为本身是一种多重性的行政活动，更需要从这种多重性着手，我们才能针对不同的信访处理行为作出是否具有可复议性的准确判断。
本文将先厘清“可复议性”的判断标准，然后基于《信访条例》的若干法律规范，结合个案，试图解释不同类型的信访处理行为与可复议性之间的关系，附带讨论不履行信访处理法定职责等相关问题。本文所要论证的基本观点是，信访处理行为是否具有可复议性，应当从可复议性的若干要件方面加以综合判断，而不能一概加以否定。需要说明的是，由于与信访、行政复议相关的官方文件当下仍然处于“保密”状态，本文所引用的如行政复议决定书等资料主要取自于官方网站、公开出版物等。这种选择性公开的官方文件资料它本身的代表性是比较弱的，因而也可能会影响到本文结论的可靠性。
二、“可复议性”之认定
（一）行政复议的功能定位
行政复议作为一种解决行政争议的行政救济制度，与行政诉讼之间的关系如何，影响到我们对“可复议性”的解释。关于这个问题，有学者从分析1990年《行政复议条例》的内容着手，得出了《行政复议条例》下的行政复议是行政诉讼的“配套制度”之观点：“1990年12月公布的《行政复议条例》，是国务院为贯彻《行政诉讼法》采取的一项立法措施。……《行政复议条例》在对当事人合法权益的保护范围等决定行政复议作用的重大问题上，都以实施《行政诉讼法》的需要为目的，没有超出《行政诉讼法》的设计路线。” [9]这个结论基本符合当时《行政复议条例》下的行政复议制度运行的实际情况。但是，1999年《行政复议法》已经改变了这种附属关系，并建立了一个相对独立于行政诉讼的行政复议制度：“《行政复议法》改变了原来配套制度的陈旧思路，以建立我国独立的行政复议制度为基本指导思想。一切制度性设计都从行政复议本身的性质和能力出发，为公民、法人和其他组织提供一个更有效率和更为便利的行政法律救济主渠道。” [10]我同意这一观点。《行政复议法》还新创设的“行政规定一并审查”制度，着眼于更为彻底地解决行政争议。[11]既然行政复议是一种独立解决行政争议的救济制度，那么它在面对行政诉讼制度时，也不必亦步亦趋。它可以依据自己的功能来确立“可复议性”的认定要件。
在行政复议程序中认定一个行政活动是否具有“可复议性”，需要以明确行政复议的功能作法理的铺垫，才可能得出较为可靠的结论。1999年《行政复议法》第1条规定：“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。”这是讨论行政复议功能的规范基础。《行政复议法》将“保护公民、法人和其他组织的合法权益”置于“保障和监督行政机关依法行使职权”之前，表明行政复议还是一种行政救济制度，而不仅仅是行政机关系统内部的一种自我监督机制。[12]如果为了突出前者的行政救济制度的功能，后者在相当程度上可以看作是前者的“反射效果”或者手段，这或许更符合立法本意：“强化对复议活动的监督，严格法律责任，充分发挥行政复议制度快捷、便民，又不需要老百姓支付复议费用的优点，使行政争议尽可能解决在行政机关内部。” [13]2007年《行政复议法实施条例》（以下简称《复议条例》）第1条规定：“为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法），制定本条例。”这部《复议条例》作为《行政复议法》的实施性法规在它的第1条中，进一步明确了行政复议的功能在于“解决行政争议”。虽然它与《行政复议法》第1条的表述字面略有不同，但是它的核心要旨仍然没有发生实质性变化。且将行政复议的功能定位于解决行政争议，也与国家当下的社会治理大政方针一致。
（二）“可复议性”之认定要件
既然行政复议的功能在于解决行政争议，那么，“可复议性”的认定要件必须满足这一功能的需要。关于“可复议性”的认定要件，我们至少应当考虑如下三个方面内容：
1．行政复议的客体。《行政复议法》以“具体行政行为”为行政复议的客体，但它没有对“具体行政行为”作出一个明确的法律解释，以至于学术上纷争四起，难定一尊。一种较为权威的学理解释是，“具体行政行为是行政机关针对特定公民、法人或者其他组织作出的影响其权益的决定或者措施的行为。”[14]根据这一解释，我们可以发现，具体行政行为其实包括了学理上通常所说的“行政法律行为”和“行政事实行为”两大部分的内容。之所以“具体行政行为”还包括行政事实行为，是因为有的行政事实行为也会影响行政相对人的权益。这部分行政事实行为符合这一解释的要求。
在实务中，是否存在影响行政相对人权益之事实，也经常被当作判断是否是具体行政行为的一个要件，如前述的“杨一民案”。又如，在吴述英等与信丰县人民政府行政复议不予受理决定纠纷上诉一案中，法院认为：“中共信丰县委、县政府信访局、信丰县建设局、信丰县国土资源局、信丰县房产管理局于2004年11月22日作出的信访字（2004）4号文件：《关于‘一江两岸’一期建设工程被拆迁户张德英、何先焕等人信访问题的答复》（以下简称答复），是针对‘一江两岸’被拆迁上访户吴述英等人提交的‘议题’涉及的问题作出的信访答复行为，它对上诉人吴述英等人的权利和义务不产生实际影响，不是具体行政行为，亦不属于《中华人民共和国行政复议法》第6条规定的复议范围。被上诉人信丰县人民政府据此作出的《不予受理决定书》于法有据，本院应予支持。”[15]可见，可复议的客体是指包括了行政法律行为和影响行政相对人权益的行政事实行为在内的具体行政行为，在实务中是一种可以被接受的观点。如果行政事实行为没有给行政相对人产生权益上的影响，那么，它就不是具体行政行为。
2．受影响的权益是“合法权益”。《行政复议法》第6条第11项规定，行政相对人“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”，可以申请行政复议。所谓“合法”，即符合现行法律体系。合法可以分解为“积极合法”和“消极合法”两种情形。前者为现行法律体系所认可，后者则是现行法律体系不否认，故“消极合法”本质上是“正当”的另一种表述。[16]所谓“权益”是权利和利益的合称，[17]它是指包括但不限于人身权、财产权的其他所有权益。与《行政诉讼法》第11条第1款第8项的规定相比，在行政诉讼中，被诉行政行为可诉性中的“合法权益”一般被限定在人身权、财产权之内。 [18]虽然在实务中这一规定在某些个案中被突破，但在规范意义上它并没有完全改变。所谓“受影响”是“具体行政行为”对行政相对人为现行法律体系所认可或者不否认的权益状况，在法律上产生了减少、否定等情形。这种情形在事实上是否已经发生，暂且不论。
3．“具体行政行为”有可决定性。所谓可决定性，即依照现行法律规定，行政复议机关可以作出能够在法律上彻底解决行政争议的复议决定。如果行政复议机关对一个行政争议没有法定依据可以作出复议决定，那么，被申请具体行政行为就没有可复议性。比如，对上个世纪50-60年代因修建水库的移民等问题作出的信访处理行为，由于现行法律没有具体规定如何处理，复议机关也就无法作出复议决定。这样的信访处理行为是具体行政行为，但可以判断为不具有可决定性。
三、信访处理行为与可复议性
（一）信访的类型
《信访条例》第8条规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮 件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”根据这一规定，信访类型可以分为：（1）批评、建议式信访。它包括反映情况，提出建议、意见等信访活动。这种类型的信访内容，通常与信访人个人权益没有直接关系，或者说，它是一种“公益性信访”。比如，若干村民通过信访批评本村干部官僚主义、形式主义的工作方式。因此，此种类型的信访，是国家与人民之间信息沟通的方式之一，也可以看作是人民参政议政的法定形式。（2）行政救济式信访，即投诉请求。[19]信访人为了自己的权益，向有法定职权的行政机关提出保护其权益的一种请求。这种信访方式多为申诉、控告和检举，因此，它往往会与行政复议、行政诉讼等行政救济程序发生竞合。
信访的宪法依据可以上溯到《宪法》第41 条。该条第1款规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”对照《宪法》的这一规定，它第1句可对应于“批评建议式信访”，第2句可对应于“行政救济式信访”。因此，《信访条例》可以看作是《宪法》规定具体化的行政法规之一。该条第2款规定：“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。”这一款的规定是前款的保障性条款，旨在落实前款规定的基本权利。基于对这一规定分析，本文获得如下一个结论：对于“行政救济式信访”，行政机关负有“处理”义务。它是程序法上“回复”义务，行政机关不作回复，将构成“不履行法定职责”。这样的解释也与《信访条例》第32条的内容相一致。因为该条明确规定，行政机关仅针对投诉“请求”才作书面答复，对其他信访并没有程序上的回复义务。因此，行文至此，本文给信访处理行为作定义如下：行政机关针对信访人的“行政救济式信访”——投诉请求——所作出的一种处理。
（二）信访处理行为：第32条
《信访条例》第32条规定：“对信访事项有权处理的行政机关经调查核实，应当依照有关法律、法规、规章及其他有关规定，分别作出以下处理，并书面答复信访人：（1）请求事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，予以支持；（2）请求事由合理但缺乏法律依据的，应当对信访人做好解释工作；（3）请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，不予支持。” 如前所述，信访处理行为是为了回应信访人的“投诉请求”，因此，《信访条例》从处理主体（“有权处理的行政机关”）、事实认定（“调查核实”）、法律适用（“依照有关法律、法规、规章及其他有关规定”）和法定程序（“书面答复”）四个方面的要件——行政行为合法要件——作出规定，要求行政机关分三种情形作出信访处理。根据信访处理的内容，它可以分为：
1．首次处理行为。即行政机关针对信访人的投诉请求的事项，在法律上作出首次的处理。如钟惠霞不服中国银监会浙江监管局信访答复一案。在此案中，钟惠霞就中信银行杭州庆春支行在办理业务时存在着严重的违法违规行为给其合法权益造成重大损失一事，向中国银监会浙江监管局投诉，要求依法处罚。中国银监会浙江监管局经调查核实之后，作出了“根据我们核查所掌握的情况，对照当时金融法律法规，没有证据表明中信银行杭州庆春支行存在构成处罚条件的违法行为；对日常工作中存在的不足，我局将通过监管谈话的方式要求其加强管理”的信访答复。钟惠霞不服此信访答复，向中国银监会申请复议，中国银监会依法受理并作出了维持被申请人答复的复议决定。[20]在本案中，钟惠霞以信访投诉的方式，请求中国银监会浙江监管局处理中信银行杭州庆春支行在办理业务时存在着严重的违法违规行为。经调查核实，浙江监管局作出了“不予支持”的信访处理。在实务中，针对如钟惠霞这样的投诉请求，经调查核实如投诉请求成立的，则将投诉请求及调查核实的材料作为行政处罚立案的依据，随即启动行政处罚程序。
2．第二次处理行为。即针对信访人因不服其他机关已经作出的处理结果不服，经投诉请求，行政机关依法作出第二次信访处理。根据第二次处理行为内容上的不同，我们又可以把它分为：（1）重复处理行为。即不改原来处理的事实、依据或者结果的信访处理。如在陆某不服某区房屋土地管理部门信访答复案中，2002年5月，陆某对某区房屋土地管理局1994年5月就他父亲的房屋产权复查的结果提出信访。2002年6月该房屋土地管理局就1994年复查档案记载的事实及处理决定等有关情况对陆某作了说明性的答复并要求陆某履行1994年复查决定。陆某不服该答复提出行政复议申请。复议机关认为，对此类行政机关就历史遗留问题的说明性答复或重复处置行为不属于行政复议的范围。 [21]在本案中，房屋土地管理局的“说明性的答复”，仅仅是对1994年一个复查结果的说明，内容上具有“重复性”。（2）改变处理行为。即行政机关改变了原处理行为的事实认定、法律适用或者处理结果，本质上是对信访事项作出了一个新的处理决定。
（三）信访处理行为：第34、35条
《信访条例》第34、35条分别规定了对依照第32条作出的信访答复的复查、 [22]复核 [23]处理行为。结合《信访条例》第32条之规定，答复、复查、复核构成了信访三级终结制。与前述“第二次处理行为”一样，行政机关作出的复查、复核处理行为在内容上如果与被复查、复核的信访答复一致的，则为重复处理行为。如在刘某不服某省公安厅信访事项复核处理案中，2005年7月19日、26日，刘某两次到某公安分局信访，要求公安机关对黑社会人员假扮记者投毒一事立案侦查，并依法处理其母亲王某被打伤一案。某公安分局8月3日出具“已调查，证据不足，不予立案”的答复意见，8月28日出具“双方不能达成调解协议，建议到法院诉讼”的答复意见。在刘某到某省公安厅上访后，该省公安厅作出复核信访事项答复意见书，维持某市公安局的信访事项答复意见。刘某向公安部申请复议，公安部以不属于行政复议法规定的受案范围为由，作出不予受理决定。 [24]在本案中，省公安厅“维持某市公安局的信访事项答复意见”，本质上是一种重复信访答复，没有改变原信访答复的内容。反之，如果行政机关作出的复查、复核处理行为在内容上不同于被复查、复核的信访答复的，则属于改变处理行为。实务中个案不多见，但是规范性文件却有明确规定。如《沈阳市信访事项复查复核办法》（2010）第19条规定：“复查（复核）机关按照下列规定做出复查（复核）意见：（1）处理（复查）意见事实清楚、证据确凿、依据充分、程序合法、处理适当的，予以维持；（2）处理（复查）意见事实不清、证据不足、依据错误、处理明显不当的，责令办理（复查）机关重新办理或直接变更处理（复查）意见。”行政机关依照这一规定中的（2）作出复查、复核，即为改变处理行为。
还有一种特殊情形，即撤销处理行为，它在法律上消灭了被复查、复核的信访答复。如《山东省信访事项复查复核办法》（第204号令）第21条第3项规定：“被申请人未依照本办法第十五条的规定提出书面答复、提交作出处理、复查意见的证据、依据和其他有关材料的，视为该处理、复查意见没有证据、依据，决定撤销。” 前述《沈阳市信访事项复查复核办法》（2010）第19条规定中的“责令重新办理”，因它必须以撤销原答复为前提，所以本文将它可以归入撤销处理行为之中。
小结：结合本文第2部分“可复议性”要件的论证，本文的结论是，首次处理行为、改变处理行为和撤销处理行为三类信访处理行为符合行政复议的可复议性的认定要件，具有可复议性，而重复处理行为则没有可复议性。如下表：
法条 类型 可复议性
第32条 首次处理行为 有
第二次处理行为 重复处理行为 无
改变处理行为 有
第34条
第35条 复查处理行为
复核处理行为 重复处理行为 无
改变处理行为 有
